Декларация Верховного Совета Республики Беларусь от 27 июля 1990 г. № 193-XII «О государственном суверенитете Республики Беларусь» (далее – Декларация) [1] провозгласила полный государственный суверенитет, объявила Республику Беларусь в качестве суверенного государства, утвердившегося на основе осуществления белорусской нацией ее неотъемлемого права на самоопределение, государственности белорусского языка, верховенства народа в определении своей судьбы.

Данным историческим документом не только было положено начало самостоятельного белорусского государства, но и определены магистральные направления развития различных его сфер и отраслей.

Так, статьей 7 Декларации устанавливалось верховенство Конституции и законов Республики Беларусь. Все граждане и лица без гражданства, государственные органы, предприятия, учреждения и организации, находящиеся или действующие на территории Республики Беларусь, обязаны исполнять законодательство Республики Беларусь.

Осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов Республики Беларусь возлагалось на Генерального прокурора Республики Беларусь, который назначался Верховным Советом Республики Беларусь.

Построение нового суверенного государства на началах верховенства права и приоритета прав человека было невозможно без перестройки государственно-правового аппарата.

Своеобразную «дорожную карту» обновления в этой сфере содержала Концепция судебно-правовой реформы, одобренную Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 23 апреля 1992 г. № 1611-XII (далее – Концепция) [2].

Следует отметить, что начатая в 1992 году судебно-правовая реформа продолжается: созданы и функционируют новые органы – Следственный комитет и Государственный комитет судебных экспертиз; с 1 января 2014 г. правосудие по гражданским, уголовным, административным и экономическим делам отправляет Верховный Суд Республики Беларусь – единый высший судебный орган [3].

С учетом изложенного представляет определенный интерес деятельность органов прокуратуры в условиях судебно-правовой реформы.

Для того чтобы представить ситуацию, сложившуюся в такой отрасли, как юстиция (в широком смысле этого слова, включающем и суды, и прокуратуру, и предварительное расследование, и нотариат с адвокатурой), обратимся к Концепции, в которой отмечалось, что свою деятельность суд и органы расследования осуществляют на пределе возможностей. У некоторых следователей органов внутренних дел одновременно находилось в производстве до 60 уголовных дел. На одного народного судью приходилось ежемесячно свыше 50 дел и материалов.

На момент принятия Концепции имелось 713 судей судов общей юрисдикции (из них 547 народных судей), 1300 следователей органов внутренних дел, 277 следователей прокуратуры, 50 следователей органов государственной безопасности, 921 адвокат.

Указывалось на большую текучесть кадров, «бегство» специалистов от переходящей пределы допустимого нагрузки, от низкой заработной платы, не отвечающей уровню ответственности, возлагаемой на юристов, от жилищной неустроенности. Служение правосудию становилось непрестижным. За предшествующие принятию Концепции пять лет из органов прокуратуры уволилось около половины ее состава.

Крайне неудовлетворительным являлось материально-техническое обеспечение органов системы юстиции. Большинство судов в республике было размещено в помещениях, не отвечающих требованиям проведения судебных процессов. Часть этих помещений находилась в аварийном состоянии. В аналогичных условиях работали органы внутренних дел, прокуратуры, адвокатура, нотариат. Многие судьи, следователи, адвокаты, работники дознания, нотариусы своих кабинетов не имели вовсе. Не хватало элементарных технических средств, не говоря о специальной технике, видеомагнитофонах и компьютерах, которые давно вошли в практику органов юстиции развитых стран. Нищета юстиции приводила к сбоям в ее работе и зачастую оборачивалась для конкретных людей трагическими последствиями.

Непосредственно прокурорскому надзору посвящен раздел IV Концепции. При реформировании конкретных отраслей прокурорского надзора предлагалось исходить из следующих начал:

• прокурорские проверки должны проводиться, как правило, только по поступившим сигналам о правонарушениях. Исключением могут быть случаи, когда требуется защита безгласного интереса (защита прав несовершеннолетних, престарелых, лиц, находящихся в материальной или служебной зависимости, и т.п.);
• невмешательство в оперативно-производственную деятельность субъектов хозяйствования;
  протест в порядке общего надзора должен приостанавливать исполнение опротестованного правового акта или действия;
• в случае необоснованного отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд;
  недопустимость сочетания функций расследования и поддержания государственного обвинения;
• прокурор осуществляет надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства. Для расследования дел о преступлениях, совершенных работниками Следственного комитета, в системе органов прокуратуры должны быть прокуроры по следственным поручениям;
  участвуя в судебном рассмотрении дел, прокурор реализует полномочия, установленные процессуальным законодательством;
• прокурор приносит частные, кассационные, апелляционные и надзорные протесты на судебные решения и представления о пересмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам.
  Авторы Концепции считали, что полномочия не ставят прокурора над судом, не нарушают принципов независимости и верховенства суда, но создают реальную систему сдержек и противовесов внутри судебной системы.

Деятельность органов прокуратуры была урегулирована Законом Республики Беларусь от 29 января 1993 года «О Прокуратуре Республики Беларусь» [4].

В статье 1 указанного Закона прокуратура определялась как подотчетный Верховному Совету Республики Беларусь самостоятельный орган, осуществляющий от имени государства высший надзор за исполнением законов. Деятельность прокуратуры основывалась на принципе централизации с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

По мнению А.П.Гуськовой и А.А.Шамардина, до принятия Конституции Республики Беларусь прокуратура была по существу надзорным органом законодательной власти [5].

Законом устанавливались направления деятельности прокуратуры, анализ которых позволяет говорить о закреплении широких полномочий вне уголовно-правовой сферы.

Новый этап в развитии белорусской прокуратуры, как и других органов государственной власти, был положен принятием Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г.) (далее – Конституция) [6].

Отрадно, что у нас в стране не возобладала точка зрения, согласно которой прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения [7].

По верному замечанию И.И.Карпеца, без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д. [8].

Конституция содержит специальную главу 7, посвященную прокуратуре. Статьей 125 Конституции установлены так называемые отрасли прокурорского надзора:

• надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами;
• надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях.

В случаях, предусмотренных законом, прокуратура проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Статья 126 Конституции закрепила основные принципы построения системы органов прокуратуры – централизации и единоначалия. Единую и централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором.

Генеральный прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются законодательством. В своей деятельности Генеральный прокурор подотчетен Президенту.

Компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством.

Анализ конституционных норм позволяет вести речь о преемственности и последовательности законодательных подходов в установлении централизации как принципа организации и построения системы органов прокуратуры, а также о подотчетности прокуратуры высшему органу власти – Главе государства.

Конституционные положения получили развитие в Законе Республики Беларусь от 8 мая 2007 года «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее – Закон) [9], который устанавливает организационные и правовые основы деятельности прокуратуры на современном этапе, регулирует отношения в области осуществления прокурорского надзора и выполнения иных функций, возложенных на прокуратуру, а также устанавливает особенности правового положения прокурорскихработников.

Закон определил задачи и направления деятельности органов прокуратуры. Согласно статье 4 Закона задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций,а также общественных и государственных интересов. 

Вместе с тем относительно задач органов прокуратуры существуют альтернативные мнения. Так, Т.А.Ашурбеков считает, что в иерархии целей и задач прокуратуры обеспечение национальной безопасности имеет главенствующее значение. Ему подчинены цели верховенства закона, единства и укрепления законности, поскольку они не являются самоцелью, а служат средством защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Соответствующие принципы, акценты и приоритеты деятельности прокуратуры должны найти отражение в законодательстве, включая прежде всего закон о прокуратуре [10, с. 15–16].

Указанное утверждение, на наш взгляд, недостаточно обосновано. Так, Т.А.Ашурбеков ведет речь о том, что именно обеспечению национальной безопасности как главенствующей цели деятельности прокуратуры подчинены цели верховенства закона, единства и укрепления законности. Одновременно эти же цели служат средством защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Возникает закономерный вопрос: что же обеспечивают названные цели деятельности прокуратуры?

Представляется, что Т.А.Ашурбеков не учел верховенства Основного Закона по отношению к иным нормативным правовым актам. Конституцией установлено, что Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство. Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Республика Беларусь защищает свою независимость и территориальную целостность, конституционный строй, обеспечивает законность и правопорядок. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства.

Исходя из этих положений Конституции, сформулированы цели и задачи деятельности органов прокуратуры в соответствующемзаконе.

В качестве направлений деятельности органов прокуратуры Закон определил следующие отрасли надзора:

• за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее – надзор за исполнением законодательства);
• за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
• за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;
• за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;
• за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

Именно результаты реализации указанных направлений деятельности органов прокуратуры могут служить мерилом ее (деятельности) эффективности или неэффективности.

Первой из выделенных отраслей надзора является надзор за исполнением законодательства. И это неслучайно, поскольку данная отрасль надзора всеобъемлюща и многогранна.
Так, согласно статистическим данным в 2015 году органами прокуратуры проведено более 7,5 тысячи проверок исполнения законодательства, по результатам которых внесено свыше 40 тысяч актов надзора. По требованию прокуроров возмещен материальный ущерб на сумму свыше 620 млрд. рублей.

Например, в настоящее время одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры является обеспечение экономической безопасности государства. Рост просроченной дебиторской задолженности обусловил необходимость усиления прокурорского надзора на данном направлении. В 2015 году в защиту интересов белорусских поставщиков в экономические суды предъявлено 136 исков, из них 88 удовлетворено на сумму 6,2 млн. долларов США. По итогам проверок по фактам нарушений при совершении внешнеторговых сделок подготовлено 295 актов надзора, по результатам рассмотрения которых в хозяйственный оборот предприятий возвращено около 20 млн. долларов США.

Большое внимание органами прокуратуры уделяется надзору за соответствием закону судебных постановлений, за соблюдением законодательства при их исполнении, а также качеству поддержания государственного обвинения.

В 2015 году поддержано обвинение в судах первой инстанции по 34 004 уголовным делам. Принесены 4271 кассационный и 1585 надзорных протестов, удовлетворяемость которых составила порядка 80 %.

Прежде чем вести речь о надзоре за исполнением закона в ходе досудебного производства при производстве предварительного следствия и дознания необходимо отметить, что на сегодняшний день последним этапом судебно-правовой реформы стало образование Следственного комитета и Государственного комитета судебных экспертиз, а также единого высшего судебного органа – Верховного Суда.

Указанные преобразования не могли не отразиться и на органах прокуратуры.

Как отметил Глава государства, созданный Следственный комитет Республики Беларусь стал общим детищем прокуратуры, МВД и КГБ. В данном вопросе удалось выработать и реализовать «государственный» подход, избежать отстаивания узковедомственных интересов. Так, в связи с реформой предварительного расследования с 1 января 2012 г. сокращена штатная численность органов прокуратуры на 395 единиц, которые переданы Следственному комитету. Из структуры органов прокуратуры выведен следственный аппарат –328 единиц, а также сокращено 67 должностей прокурорских работников и работников органов прокуратуры.

Необходимо отметить, что органы прокуратуры сыграли определяющую (заметную) роль в становлении единого следственного органа. На службу в Следственный комитет и Государственный комитет судебных экспертиз переходят прокурорские работники, в том числе руководители прокуратур районов. В 2011–2013 годах в Следственный комитет перешли на службу 502 прокурорских работника и работника органов прокуратуры.

Подводя промежуточные итоги реформы, можно сказать, что проведенная работа принесла свои плоды: в 2015 году количество оправданных и лиц, дела в отношении которых прекращены судом и следствием за отсутствием события или состава преступления, составило 48 лиц, в 2011 году (до реформы) – 432 таких лица, или в 9 раз больше. Стоит ли напоминать, что за каждой математической единицей – жизнь и здоровье конкретного человека и его близких.

Можно констатировать, что указанные преобразования не оказали существенного влияния на качество прокурорского надзора в данной сфере.

Так, в ходе надзора за деятельностью Следственного комитета в 2015 году прокурорами отменено 102 незаконных постановления о возбуждении уголовных дел.
Отменено 1118 незаконных постановлений о прекращении предварительного расследования, 2172 – о приостановлении. Изучено 29 264 отказных материала, по которым отменено 2043 незаконных постановления.

Помимо указанных направлений деятельности прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью.

Координирующая функция прокуратуры и ее практическая реализация могут быть темой самостоятельного исследования. Вместе с тем приведем данные статистики о зарегистрированных преступлениях, поскольку в конечном счете именно состояние преступности является результатом и мерилом подобнойработы.

В таблице приведены показатели за 2007, 2010 и 2015 годы.

Из приведенной таблицы видно, что работа по противодействию преступности на базе трех составляющих – организационной, практической и профилактической – дает позитивный результат. Рост числа особо тяжких преступлений вызван активизацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков.

В последнее время в связи с проводимой судебно-правовой реформой система органов прокуратуры претерпела оптимизацию. Указами Президента Республики Беларусь от 4 марта 2013 г. № 113 и от 16 декабря 2013 г. № 568 [11; 12] были образованы прокуратуры г. Бреста, г. Витебска, г. Гродно, г. Могилева, г. Бобруйска, г. Гомеля, а также Пинская и Барановичская межрайонные прокуратуры, Оршанская и Полоцкая районные прокуратуры.

В целях совершенствования системы органов прокуратуры и оптимизации их деятельности Указом Президента Республики Беларусь от 26 марта 2014 г. № 137 [13] постановлено ликвидировать с 1 сентября 2014 г. Белорусскую военную прокуратуру; Барановичскую, Бобруйскую, Борисовскую, Брестскую, Витебскую, Гомельскую, Гродненскую, Минскую, Могилевскую, Полоцкую, Слуцкую межгарнизонные военные прокуратуры.

На Генеральную прокуратуру и территориальные прокуратуры возложены полномочия по осуществлению надзора за исполнением законодательства в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь, государственных органах, в которых предусмотрена военная служба.

В заключение следует отметить, что органы прокуратуры являются центральным звеном правоохранительной системы государства, так как на них возложена функция координации борьбы с преступностью и коррупцией. 

Деятельность органов прокуратуры строится на основе постоянного мониторинга, анализа криминогенной обстановки и направлений ее изменения, что позволяет оперативно реагировать на негативные тенденции и своевременно устранять их.

Анализ конституционных и законодательных норм, регулирующих статус органов прокуратуры в их историческом развитии, позволяет вести речь о преемственности и последовательности подходов в установлении централизации как принципа организации и построения системы органов прокуратуры, а также о подотчетности прокуратуры высшему органу государственной власти – Главе государства.

Список цитированных источников

1. О государственном суверенитете Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Декларация Верховного Совета Респ. Беларусь, 27 июля 1990 г., № 193-XII // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

2. О Концепции судебно-правовой реформы [Электронный ресурс] : Постановление Верховного Совета Респ. Беларусь, 23 апреля 1992 г., № 1611-XII // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь /Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

3. О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Декрет Президента Респ. Беларусь, 29 нояб. 2013 г., № 6 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

4. О Прокуратуре Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 29 янв. 1993 г., № 2139-XII // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

5. Гуськова, А. П. Правоохранительные органы (судоустройство) : учеб. / А. П. Гуськова, А. А. Шамардин. – М. : Юрист, 2005. – 384 с.

6. Конституция Республики Беларусь 1994 года : с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г. – Минск : Беларусь, 2006. – 96 с.

7. Точиловский, В. М. О концепции прокурорской власти / В. М. Точиловский // Советское государство и право. – 1990. – № 9.

8. Бойков, А. Д. О законотворчестве, судебной власти и правосудии / А. Д. Бойков, И. И. Карпец // Государство и право. – 1992. – № 11.

9. О прокуратуре Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 8 мая 2007 г., № 220-З : в ред. Закона Респ. Беларусь от 10 июля 2012 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

10. Ашурбеков, Т. А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности :автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.11 / Т. А. Ашурбеков. – М., 2009. – 66 с.

11. О совершенствовании системы органов прокуратуры [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 4 марта 2013 г., № 113 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

12. О реорганизации некоторых прокуратур Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 16 дек. 2013 г., № 568 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь /Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

13. О ликвидации военных прокуратур [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 26 марта 2014 г., № 137 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

Конюк А.В.,
Генеральный прокурор Республики Беларусь, государственный советник юстиции 1 класса

Подготовлена в рамках цикла
«Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»