КРАСНОБАЕВА Л.А.,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного управления юридического факультета Белорусского государственного университета

Рассматривается проблема создания в Республике Беларусь теоретической концепции, обосновывающей необходимость принятия Закона «О государственных услугах» и отражающей его юридическую значимость для повышения эффективности государственного управления и реализации органами государственного управления властных полномочий.

Необходимость правового регулирования государственных услуг вызвана проведением в стране административной реформы, которая может считаться успешной и, главное, завершенной, если будет принят закон, регулирующий порядок предоставления государственных услуг, в том числе в электронной форме. Причины отсутствия нормативного правового акта, регулирующего порядок и организацию предоставления государственных услуг, усматриваются, во-первых, в различных подходах к научным исследованиям данной проблемы как по глубине анализа, так и по учету зарубежного опыта развития законодательства и необходимости его существования в каждой стране; во-вторых, прослеживается отсутствие надлежащего диалога ученых-административистов и управленцев-практиков и законодателей по вопросу разработки и принятия закона (данный Закон может иметь различное наименование, например, «О государственных услугах», «Об организации предоставления государственных услуг», «Об административных услугах» и так далее). Таким образом, дискуссии по данной проблеме должны привести к известной терминологической договоренности в административно-правовой тематике. Именно данный шаг может стать решающим в развитии научного осмысления государственных услуг и их правовой регламентации. Обобщая опыт стран СНГ в части правового регулирования предоставления государственных услуг (в частности, Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-Ф «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Закона Республики Казахстан от 15 апреля 2013 г. № 88-V «О государственных услугах», Закона Кыргызской Республики от 17 июля 2014 г. № 139 «О государственных и муниципальных услугах», Закона Республики Таджикистан от 2 апреля 2020 г. № 1690 «О государственных услугах», Закона Республики Армения от 17 января 2004 г. № ЗР-18 «Об органе по регулированию общественных услуг», постановления Кабинета министров Республики Узбекистан от 3 апреля 2021 г. № 179 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы предоставления информации о государственных услугах, оказываемых населению и субъектам предпринимательства», Указа Президента Республики Узбекистан от 23 марта 2021 г. № УП-6191 «О дополнительных мерах по дальнейшему созданию благоприятных условий для населения и субъектов предпринимательства при пользовании государственными услугами, сокращению бюрократических барьеров в данном направлении» и иных нормативных актов), можно сформулировать основные позиции по закреплению правовых отношений в сфере предоставления государственных услуг.

Представляется, что законопроект должен регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг органами государственного управления, государственными учреждениями и организациями, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, и органами местного управления и самоуправления. Предлагается закрепить в законе понятие государственной услуги и его субъектный состав, а именно, что «заявитель-услугополучатель – это гражданин Республики Беларусь, иностранный гражданин или лицо без гражданства, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо Республики Беларусь, иная организация, обратившиеся (обращающиеся) за предоставлением государственной услуги». Услугодателем следует признать орган государственного управления, государственные учреждения и организации, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия и органы местного управления и самоуправления.

Под государственной услугой нужно понимать деятельность по реализации управленческих функций органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Также необходимо определить реестр и стандарт государственной услуги, соответственно, как перечни услуг и основных требований к оказанию государственной услуги. Единый стандарт государственной услуги в обязательном порядке должен содержать наименование государственной услуги; наименование услугодателя; способы предоставления государственной услуги; срок, форму и результат оказания государственной услуги; размер платы или пошлины, взимаемой с услугополучателя при оказании государственной услуги, и способы ее взимания; график работы услугодателя; перечень документов, необходимых для оказания государственной услуги; основания для отказа в оказании государственной услуги и порядок обжалования.

Основываясь на положительном опыте стран СНГ, основной организационной формой предоставления государственных услуг следует признать образование территориальных центров по предоставлению государственных услуг – организаций, созданных в организационно-правовой форме государственного учреждения и уполномоченных на организацию предоставления государственных услуг.

Следует закрепить и понятие электронной услуги. Согласимся с определением Парфенчика А.А., что «электронная государственная услуга – это деятельность государственного органа или организации в рамках выполнения функций, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, в целях реализации прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, осуществляемая посредством информационных технологий» [1, с. 7].

Сущность государственных услуг раскрывается через конституционные и организационно-правовые принципы, то есть основополагающие и руководящие идеи, лежащие в основе их организации и предоставления. Они определяют реализацию и устанавливают границы, внутри которых должна осуществляться административно-публичная деятельность органов государственного управления. Многие белорусские ученые, например, Василевич Г.А. в работе «Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина» [2], Тиковенко А.Г. в статье «Конституционные принципы как основа динамизма конституционно-правового регулирования общественных отношений» [3], Крамник А.Н., Чуприс О.И. и другие анализировали принципы при проведении специальных и смежных исследований. Вместе с тем выявляются недостаточно освещенные в административной науке и не нашедшие закрепления на практике новые принципы организации и деятельности государственных органов. Обращение к принципам целесообразно в контексте как теории государственного управления, так и правового закрепления на законодательном уровне. Полагаем, что государственные услуги могут оказываться на основе следующих основных принципов:

1) законности, под которой в данном контексте следует понимать осуществление услугодателем государственной услуги в пределах его компетенции и в соответствии с требованиями, предусмотренными законодательством Республики Беларусь;

2) равного доступа без какой-либо дискриминации по признакам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам;

3) открытости в сфере оказания государственных услуг как предоставления возможности услугополучателю знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением запроса;

4) территориальной, информационной и организационной доступности государственных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья. Территориальная доступность предполагает реализацию государственных услуг на территориальном уровне, максимально приближенном к услугополучателю. Информационная доступность (прозрачность) означает наличие информации об услугах и деятельности организации в целом, содержании, формах и способах предоставления услуг, представленных с использованием различных средств передачи информации. Организационная доступность рассматривается как возможность получения услуги, включая уровень подготовленности персонала к взаимодействию, отсутствие очереди на получение услуг и (или) возможность внеочередного обслуживания, использование специальных сервисов для регулирования потока получателей услуг (электронная регистрация, электронная очередь, предварительная запись);

5) экономичности и эффективности при оказании государственных услуг. Вместе с тем показатели эффективности [4, с. 36] условно могут быть разбиты на три основные группы:

• отраслевые показатели: объемы оказанных государственных услуг по видам отраслей и по отдельным специальностям, количество оказанных услуг и полученных результатов, число потребителей услуг, относящихся к определенной социальной группе, и так далее;
• экономические показатели: затраты на оказание услуг, удельный вес расходов на оплату определенных видов государственных услуг, отдельные показатели использования финансовых средств;
• социальные показатели: удовлетворенность населения качеством государственных услуг. Показатели оценки эффективности деятельности должны отражать цели и поддаваться количественному измерению в той или иной форме. Например, индикаторы деятельности организации, предоставляющие государственные услуги, должны отражать следующие аспекты: количество обработанных запросов; среднее количество государственных услуг на лицо, осуществляющее обработку запроса; период, необходимый для выполнения каждого вида услуги; спрос на услуги; доступность услуг; виды ожидаемых результатов, их распределение во времени и воздействие на общий набор целей организации [5, с. 240]. Измерение эффективности необходимо для определения уровня стандарта государственной услуги, а также для мониторинга деятельности по сбору, анализу информации об уровне качества оказания государственных услуг и выработке рекомендаций;

6) «одного окна» – обращение услугополучателя с запросом на осуществление государственной услуги к услугодателю, в том числе в территориальный центр предоставления государственных услуг;

7) проактивности. Этот принцип означает, что создаются правовые условия, позволяющие начать предоставление услуги до фактического обращения заявителя. Так, например, в день 14-летия гражданину возможно будет предложить подписать заранее сформированный и заполненный проект запроса о получении паспорта. Также при получении услуг, которые с большой вероятностью повлекут обращение за другими услугами, заявителю предложат сразу обратиться за такими услугами (например, при замене паспорта в связи с изменением фамилии можно сразу поменять все необходимые документы). Оказание проактивных услуг осуществляется без заявления услугополучателя по инициативе услугодателя посредством информационных систем государственных органов и включает в себя отправку услугополучателю автоматических уведомлений с запросом на оказание государственной услуги, получение согласия услугополучателя на оказание проактивной услуги.

Значимую роль в формировании правоотношений, возникающих при предоставлении услуги, играет субъектный состав. Нормативный правовой акт должен содержать как права и обязанности услугополучателей при получении государственной услуги, так и обязанности услугодателей. Например, необходимо предусмотреть, что заявители имеют право на получение государственной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной услуги; право на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных услуг, в том числе в электронной форме; право на получение государственных услуг в электронной форме, если это предусмотрено законодательством, а также на внесудебное рассмотрение жалоб в процессе получения государственных услуг.

Заявители в целях получения государственных услуг могут обращаться в орган, предоставляющий государственные услуги, непосредственно или через территориальные центры. В электронной форме государственные услуги предоставляются с использованием единого портала государственных услуг или официальных сайтов указанных органов.

В связи с развитием новой организационной формы – межведомственного взаимодействия – возможно и закрепление права услугодателей на получение от государственных органов, государственных учреждений и организаций, местных органов управления и самоуправления информации, необходимой для оказания государственных услуг; а также объективной возможности отказывать в оказании государственных услуг в случаях и по основаниям, установленным законодательством Республики Беларусь. Отказ возможен в случае установления недостоверности документов, представленных услугополучателем для получения государственной услуги, и (или) данных (сведений), содержащихся в них. Следует и предусмотреть право на обработку персональных данных, при этом согласие заявителя как субъекта персональных данных является обязательным.

К основным обязанностям услугодателей могут быть отнесены следующие:

1) оказывать государственные услуги в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими порядок оказания государственных услуг;

2) предоставлять полную и достоверную информацию о порядке оказания государственных услуг услугополучателям в доступной форме;

3) предоставлять государственным органам, государственным учреждениям и организациям, местным органам управления и самоуправления документы и информацию, необходимые для оказания государственных услуг, в том числе посредством информационно-телекоммуникационных технологий, в соответствии с законодательством Республики Беларусь;

4) повышать квалификацию работников в сфере оказания государственных услуг, в том числе и навыки по работе с лицами с ограниченными возможностями;

5) рассматривать жалобы услугополучателей и информировать их о результатах рассмотрения в сроки, установленные Законом;

6) обеспечивать возможность получения информации услугополучателями о стадии исполнения государственной услуги;

7) принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов услугополучателей;

8) обеспечивать бесперебойное функционирование информационно-коммуникационных технологий, используемых для оказания государственных услуг, а также содержащих необходимые актуальные сведения для их оказания;

9) обеспечивать защиту персональных данных и другие.

Гарантиями реализации конституционного права на обращение за оказанием государственной услуги могут стать ограничения и запреты на недопущение истребования от услугополучателей документов и иной информации, не связанной с реализацией государственной услуги; документов и сведений, которые могут быть получены посредством взаимодействия с иными органами и организациями. Для реализации данной нормы необходимо принятие Правил межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг, в которых следовало бы закрепить, что межведомственное взаимодействие осуществляется между органами, предоставляющими государственные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного управления и самоуправления организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, иными государственными органами и центрами предоставления государственных услуг. Также предусмотреть, что межведомственное взаимодействие может осуществляться в электронной форме посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия, которая бы обеспечивала технологическую совместимость информационных систем организаций, подключаемых к инфраструктуре, а также на бумажном носителе при невозможности осуществления межведомственного взаимодействия в электронной форме в связи с отсутствием запрашиваемых сведений в электронной форме и (или) при необходимости представления оригиналов документов на бумажном носителе при направлении межведомственного запроса. Срок предоставления сведений при межведомственном взаимодействии в электронной форме должен быть максимально коротким и не превышать пяти рабочих дней с момента направления межведомственного запроса.

Важной гарантией является предоставление государственной услуги на безвозмездной основе, что не исключает взимания государственной пошлины за предоставление услуги. Кроме того, Законом может быть предусмотрен исчерпывающий перечень услуг, оказываемых за счет средств заявителя. Согласимся с мнением исследователей, что «затраты на организацию способа оказания услуг в электронном виде намного меньше, чем затраты при классическом способе оказания услуг. Электронный способ оказания услуг является наиболее выгодным для государства» [6, с. 16].

Обжалование является неотъемлемым правовым элементом права на защиту, поэтому заявитель может обратиться с жалобой на нарушение срока регистрации запроса о предоставлении государственной услуги, нарушение срока предоставления государственной услуги, на требование у заявителя документов или информации либо осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, на отказ в предоставлении государственной услуги, нарушение срока или порядка выдачи документов по результатам предоставления государственной услуги и так далее. Внесудебный порядок предполагает, что жалоба может быть подана в письменной форме на бумажном носителе или в электронной форме в орган, предоставляющий государственную услугу или в территориальный центр. Жалобы на решения и действия (бездействие) руководителя органа, предоставляющего государственную услугу, подаются в вышестоящий орган. Жалобы на решения и действия (бездействие) работника центра подаются руководителю этого центра. Срок рассмотрения административной жалобы должен быть максимально коротким, например, не превышать пяти рабочих дней со дня регистрации.

Немаловажным моментом является мониторинг качества государственных услуг. Используя наработанные практики Российской Федерации, можно согласиться с мнением российских исследователей, что «первоочередной мерой по мониторингу качества оказания государственных услуг выступает подтверждение соответствия осуществляемых процессов действующим нормативным правовым актам. Соблюдение законодательства необходимо, но практически не решает проблемы эффективного управления качеством функционирования и развития рынка государственных услуг. Полезным дополнением к процедурам подтверждения соответствия оказания государственных услуг действующему законодательству являются фокус-группы с представителями органов власти, а также анкетирование и интервьюирование заявителей. Именно указанные мероприятия позволяют определять все насущные проблемы, с которыми на практике сталкиваются производители и потребители государственных услуг. На основе результатов таких исследований принимаются решения о совершенствовании нормативно-правового, материально-технического, кадрового и прочего обеспечения сектора государственных услуг» [7, с. 66].

Мониторинг качества оказания государственных услуг может быть как общественным (гражданским), – проводимым физическим или юридическим лицом по собственной инициативе, – так и государственным, – осуществляемым местными органами управления (в территориальных центрах по предоставлению государственных услуг) либо вышестоящими органами государственного управления по отношению к услугодателю. При проведении общественного мониторинга качества оказания государственных услуг лица вправе запрашивать у государственных органов, местных органов управления и самоуправления необходимую информацию, относящуюся к сфере оказания государственных услуг, в случае отсутствия данной информации на их интернет-ресурсах, за исключением информации, составляющей государственные секреты и иную охраняемую законом тайну в соответствии с законодательством. По результатам общественного мониторинга могут выноситься рекомендации по устранению выявленных фактов несоблюдения законодательства в сфере оказания государственных услуг, а также предложения по повышению качества оказания государственных услуг.

Анализ законодательства стран СНГ и зарубежных стран в области предоставления государственных услуг показывает, что необходимо создание правовой основы для регулирования деятельности органов государственной власти по оказанию услуг населению и выработки ключевых понятий, позволяющих раскрыть сущность, природу, специфику услуг. Также необходимо проведение мероприятий по регламентации деятельности органов государственного управления в сфере оказания услуг в электронной форме. Основной целью должно стать обеспечение эффективности государственного управления посредством правового регулирования деятельности по реализации управленческих функций органами государственного управления и органами местного управления и самоуправления, направленной на реализацию конституционных прав и свобод граждан.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Парфенчик, А. А. Правовое регулирование предоставления электронных государственных услуг населению : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.13 / А. А. Парфенчик ; Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. – Минск, 2020. – 28 с.
2. Василевич, Г. А. Источники белорусского права: принципы, нормативные акты, обычаи, прецеденты, доктрина / Г. А. Василевич. – Минск : Тесей, 2005. – 136 с.
3. Тиковенко, А. Г. Конституционные принципы как основа динамизма конституционно-правового регулирования общественных отношений / А. Г. Тиковенко // Вестник Конст. Суда Респ. Беларусь. – 2015. – № 2. – С. 84–93.
4. Придачук, М. П. Методы экономического анализа затрат на получение бюджетных услуг / М. П. Придачук // Экономический анализ: теория и практика. – 2006. – № 12. – С. 36–39. Белорусского государственного университета
5. Христенко, В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы / В. Б. Христенко. – М. : Дело, 2002. – 606 с.
6. Вишневская, Ю. А. Проблематика качества оказания услуг в электронном виде / Ю. А. Вишневская, А. В. Писарев // Проблемы науки. – 2021. – № 3 (62). – С. 11–22.
7. Рукавишникова, А. В. Мониторинг качества государственных услуг органами государственной власти / А. В. Рукавишникова // Общество: социология, психология, педагогика. – 2012. – № 1. – С. 63–66.

Материал поступил в редакцию 26.07.2021