On system approaches to the development of national legal policy at the present stage

РЕЧИЦ Е.В.,
главный советник Белорусского института стратегических исследований, кандидат юридических наук

Статья посвящена глубинному осмыслению текущего состояния системы законодательства и нормотворческой деятельности. Акцентируется внимание на кратно возрастающей значимости стратегирования, раскрываются отдельные резервы повышения эффективности политико-программного регулирования. Обосновывается целесообразность концептуализации национальной правовой политики и выработки национальной стратегии Республики Беларусь, формулирующей интегральный образ инновационного желаемого будущего и пути его достижения.

The article is devoted to a deep understanding of the state of the system of legislation and norm-making activity. Attention is focused on the multiply increasing importance of strategizing, reserves for increasing the effectiveness of political and program regulation are revealed. There is substantiated the expediency of conceptualizing the national legal policy and developing national strategy of the Republic of Belarus that formulates an integral image of innovative desired future and ways to achieve it.

ВВЕДЕНИЕ

Становление национальной правовой системы современной Беларуси непосредственно связано с развитием белорусской государственности. Значимые предпосылки для формирования собственного национального правового пространства проявились в советский период с присущей ему идеологизированной системой социалистического права, которая основывалась на идеях марксизма-ленинизма как глобальной метатеории, объяснявшей со значительной долей вероятности сущность и направление развития социальных процессов, и противопоставлении буржуазным ценностям.

Обретение Республикой Беларусь независимости повлекло коренные преобразования в общественно-политической и социально-экономической жизни государства, которые обусловили формирование новой национальной правовой политики. Имевшая место в первые годы хаотичность в принятии нормативных правовых актов впоследствии сменилась целенаправленной и последовательной нормотворческой деятельностью, отвечающей целям и задачам развития белорусской государственности. В итоге создано единое, внутренне согласованное правовое пространство, базирующееся на восприятии позитивного опыта современных правовых систем с учетом национальных правовых традиций [1; 2].

В сложившейся национальной правовой системе политико-программные документы, в которых перенят лучший опыт советского стратегического планирования, выступают фарватером общественно-политического и социально-экономического курса, обеспечивая преемственность и слаженность принимаемых на всех уровнях государственного управления решений. Ключевую – нациосберегающую – роль играет Конституция Республики Беларусь, являясь формой выражения интересов белорусского народа и стабилизирующим фактором [3].

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Сегодня развитие белорусской государственности сталкивается с новыми вызовами и угрозами, детерминированными глобальными процессами и тенденциями. В правовой плоскости их негативным воплощением является изменение понимания мировым сообществом сущности и роли права, вплоть до его нивелирования через попытки отдельных субъектов международной политики превратить право в инструмент ручного управления. В частности, глобальному правовому пространству становятся присущи следующие черты:

• высокая степень политизации нормотворческой деятельности, правоприменительной и судебной практик [4];
• кризис концепции прав человека [5];
• девальвация значимости ранее признаваемых во всем мире принципов международного права, а также международных договорных и межгосударственных обязательств, рост правового нигилизма и двойных стандартов в международных отношениях [6];
• изменение соотношения права и силы [7];
• подмена норм права их толкованием;
• тяготение к урегулированию международных отношений договорами (соглашениями), предусматривающими директивный порядок участия (без права сторон на включение оговорок или непринятие).

Кроме того, при определении ценностной основы развития глобального правового пространства нарастает конкуренция стратегий, ориентированных на дальнейшее продвижение универсальных юридических моделей в рамках сложившегося миропорядка с самобытными правовыми традициями, обеспечивающими укрепление суверенитета и национальной безопасности государств, развитие национальной и культурной самоидентичности народов.

Актуальные вызовы и угрозы диктуют необходимость критического осмысления основных общетеоретических положений и стратегических направлений развития правовой системы Республики Беларусь, нацеленности на национальную самоидентификацию правовой политики, формирования адекватного происходящим в мире процессам правопонимания, дальнейшего совершенствования методологических подходов к развитию законодательства. Успешная реализация государственных функций как никогда зависит от способности государства самостоятельно и в пределах имеющихся ресурсов осуществлять стратегическое и перспективное целеполагание и реализовывать данные цели в национальных интересах, закрепляя их в законодательстве.

Анализ текущего состояния системы законодательства и нормотворческой деятельности свидетельствует о поступательном развитии правовой системы в Республике Беларусь. Важной вехой стало VI Всебелорусское народное собрание 11–12 февраля 2021 г., обозначившее в том числе ключевые направления совершенствования национальной правовой политики [8]. В свою очередь, их реализация должна проходить в поле правовых решений, принимаемых на всех уровнях и во всех сферах регулирования общественных отношений.

Стратегический уровень совершенствования национальной правовой политики состоит в системном обновлении политико-программных основ развития Республики Беларусь с учетом текущей обстановки в мире и внутренних стимулов для дальнейшей суверенизации белорусской государственности. Предусматривается поэтапная реализация правовых решений данного уровня: первые шаги в обозначенном направлении (например, разработка и утверждение Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2021–2025 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 29 июля 2021 г. № 292) уже сделаны, остальные – планируется осуществить в ближайшей перспективе.

1. Разработка Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2021–2025 годы и механизмов ее реализации.

Подавляющее число принятых с начала текущей пятилетки актов политико-программного характера являются логическим продолжением и раскрывают механизм реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2021–2025 годы. Тем самым создана системная основа для развития традиционно значимых для белорусского общества сфер социально-экономической жизни (здоровье, занятость, жилье, образование, культура, спорт, молодежная политика и т.д.).

Общей отличительной чертой принятых документов является дополнение апробированных подходов инновациями и стимулами для опережающего развития, что характерно не только для относительно новых проявлений социально-экономической жизни, как например: электротранспорт, цифровое развитие или аграрный бизнес, но и всех ее сфер в совокупности. Также имеется отдельный программный блок, обеспечивающий минимизацию внешних вызовов национальной безопасности Республике Беларусь посредством мер упреждающего характера, направленных на регулирование финансового рынка, сдерживание инфляции и укрепление доверия к национальной валюте, а также усиление социальной защиты населения, прежде всего, в сфере занятости.

2. Подготовка Конституционной комиссией проекта изменений в Основной Закон и проведение конституционного референдума.

Сегодня назрела необходимость проведения конституционной реформы как очередного этапа суверенизации белорусской государственности. Ее целью видится дальнейшее совершенствование системы государственной власти и управления, социальная защита прав и свобод граждан, устойчивое развитие Республики Беларусь как демократического, социального, правового государства. Закрепляя достигнутое, обновленный Основной Закон призван определить актуальные ориентиры и устремления белорусского народа в новых условиях, рельефно прочертить основы для обеспечения суверенитета.

В числе наиболее значимых направлений совершенствования Конституции Республики Беларусь могут быть обозначены следующие:

• при сохранении президентской формы правления проведение перераспределения полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством, исходя из конституционных функций, чтобы все органы государственной власти действовали эффективно, в тесном взаимодействии, решали качественно стоящие перед страной задачи;
• конкретизация конституционных основ избирательной системы Республики Беларусь, а именно поднятие конституционного статуса Центральной избирательной комиссии, создание условий для полной реализации избирательных прав граждан;
• усиление социальных гарантий многодетным семьям, инвалидам, пенсионерам, расширение возможностей защиты прав и свобод граждан, в том числе посредством введения института уполномоченного по правам человека и права граждан на прямое обращение в Конституционный Суд.

Одной из ключевых идей конституционной реформы является наделение конституционным статусом Всебелорусского народного собрания в качестве стабилизирующего органа для устойчивости всей системы государственной власти, в полномочиях которого будет решение стратегических вопросов дальнейшего развития страны. В перспективе за этим органом могут быть закреплены такие функции, как:

• рассмотрение и принятие разрабатываемых политико-программных актов, определяющих развитие и образ будущего Беларуси в ключевых сферах (национальная идея и идентичность, национальная безопасность, направления внешней и внутренней политики, социально-экономического развития и др.);
• максимальное раскрытие потенциала белорусского общества посредством выведения на качественно новый уровень институтов вовлечения граждан в принятие значимых для развития государства решений, воспитание политической и правовой культуры;
• развитие современных видов дипломатии (экспертной, научной и др.) путем налаживания взаимодействия со схожими структурами иностранных государств, обеспечение дополнительного информирования международного сообщества о процессах и тенденциях развития Республики Беларусь.

Проекция изменений в Основной Закон на ближайшую перспективу свидетельствует о необходимости подготовки концепции национальной внешней политики, посредством которой могли бы быть созданы правовые основы адаптации внешней политики Республики Беларусь к качественно изменившимся условиям международной среды, сформулировано видение места и роли страны в региональном и глобальном контексте в долгосрочной перспективе. Важно уделить особое внимание формулированию имманентных составляющих, на которых основывается внешняя политика Республики Беларусь, и закреплению соответствующих им принципов.

3. Актуализация Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. № 575.

Обновленный Основной Закон создаст правовые рамки для совершенствования Концепции национальной безопасности Республики Беларусь. В данном контексте усматривается целесообразность актуализации основных тенденций современного мира, уточнение национальных интересов Республики Беларусь на современном этапе, адекватное представление вызовов и угроз национальной безопасности государства, внедрение дополнительных методологических подходов для выстраивания системы индикаторов национальной безопасности.

Ключевое значение при обновлении данной Концепции имеет определение сфер национальной безопасности, актуальных на текущем этапе исторического развития белорусской государственности. В экспертной среде прорабатывается возможность выделения новых сфер (например, мировоззренческой, гуманитарной или идеологической), а также содержательного раскрытия отдельных упоминаемых (в частности, в сфере экологической безопасности обозначение климатической, биологической, эпидемиологической, генно-инженерной безопасности и др.).

Независимо от итоговой формы документа – доктрина, концепция или стратегия национальной безопасности Республики Беларусь – его обновление видится сущностным и может быть реализовано на основе парадигмы, обеспечивающей одновременно стабильность белорусской государственности и ее дальнейшее развитие («безопасность через развитие») [9].

Тактический уровень совершенствования национальной правовой политики представляет собой дальнейшее развитие отраслевого законодательства Республики Беларусь, осуществляемое в контексте синхронного решения двух задач.

1. В плановом режиме предпринимаются меры, направленные на повышение качества системы законодательства и нормотворческой деятельности. В числе позитивных тенденций, формируемых в результате реализации таковых мер, могут быть отмечены следующие:

• обеспечение стабильности законодательства;
• недопущение разрастания правовой материи;
• обновление законодательства с учетом социального запроса белорусского общества (например, изучение общественного мнения относительно возможного обновления законодательства об административной ответственности показало неготовность белорусского общества к введению системы штрафных баллов, что было учтено при разработке Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 6 января 2021 г. № 91-З);
• введение дополнительного инструментария, повышающего уровень контроля качества законодательства (в частности, практика обязательного планирования подготовки проектов законодательных актов масштабирована на деятельность Правительства).

Кумулятивный эффект реализуемых мер состоит в повышении функциональности, ресурсности, социальной обусловленности принимаемых (издаваемых) нормативных правовых актов, что в конечном счете благоприятно влияет на качество повседневной жизни граждан.

2. Осуществляется нормотворческая деятельность в соответствии с актуальными и прогнозируемыми вызовами национальной безопасности Республики Беларусь, прежде всего, в целях обеспечения стабильности общественно-политической ситуации:

• принятие законодательных актов, направленных на защиту суверенитета и конституционного строя;
• принятие и обновление законодательных актов, направленных на защиту традиционных национальных ценностей, развитие патриотизма, включая популяризацию государственной символики, а также недопущение реабилитации нацизма, противодействие экстремизму;
• внесение в отраслевое законодательство изменений, уточняющих правила участия граждан в общественно-политической жизни, прежде всего, при организации и проведении массовых мероприятий, деятельности средств массовой информации, в трудовой сфере, особенно на промышленных производствах, являющихся источниками повышенной опасности.

Будучи своевременными, перечисленные законодательные акты обеспечивают организацию эффективного управления страной, защиту национальных интересов, сохранение гражданского мира и согласия в Республике Беларусь. Тем самым демонстрируется ответственность политического руководства страны перед нынешним и будущими поколениями за сохранение белорусской государственности.

На основании изложенного представляется, что со временем выкристаллизуется понимание и потребность в отдельном акте, который бы выступал концептуальной основой национальной правовой политики, направленной на дальнейшее ее совершенствование с учетом тенденций развития глобального правового пространства мирового сообщества и интеграционных образований с участием Республики Беларусь. Обозначенная задача может решаться посредством принятия специальной концепции правовой политики Республики Беларусь и обновления Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205.

Целью концепции правовой политики видится дальнейшее совершенствование законодательства Республики Беларусь и практики его применения, поддержание созданного единства и целостности информационного правового пространства, укрепление институтов белорусской государственности, содействие выработке принципиальных правовых позиций всех субъектов правовой жизни, повышение степени целенаправленности и эффективности правового воздействия на все сферы общественной жизни в условиях их модернизации.

Наряду с перспективами развития правотворческой политики на концептуальном уровне уместно определить возможные пути совершенствования правоприменительной и правоохранительной политики, правового обеспечения внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности государства, правового просвещения и образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выявленные тенденции развития системы законодательства и нормотворческой деятельности позволяют утверждать, что складывается самобытный правовой алгоритм стратегического нормотворчества: решение Всебелорусского народного собрания (планирование) – принятие политико-программных актов во исполнение решения (прогнозирование) – раскрытие механизмов реализации принятого решения в актах Правительства и иных уполномоченных органов (управление). Такой порядок способствует возрастанию потенциала и совершенствованию национальной культуры стратегирования в целях дальнейшего развития белорусской государственности.

Вероятно, назрела необходимость выработки национальной стратегии долгосрочного развития (например, стратегии развития Республики Беларусь до 2050 года), формулирующей интегральный образ инновационного желаемого будущего и пути его достижения. Исходя из сути нормативных основоположений и политических установок Главы государства, Республика Беларусь наряду с уже утвердившимися принципами демократического правового развития видится социальным, высокотехнологичным, экологичным государством, с развитыми промышленностью, энергетикой, сельским хозяйством и сильными регионами [10].

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Мицкевич, В. В. Становление и развитие права современной Беларуси [Электронный ресурс] / В. В. Мицкевич // Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы: цикл публикаций // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/pravo-sovremennoy-belarusi-istoki-uroki-dostizheniya-i-persp.... – Дата доступа: 09.09.2021.
2. Ипатов, В. Д. Совершенствование нормотворческой деятельности как элемент реализации эффективной правовой политики [Электронный ресурс] / В. Д. Ипатов // Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы: цикл публикаций // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/pravo-sovremennoy-belarusi-istoki-uroki-dostizheniyai-perspe.... – Дата доступа: 09.09.2021.
3. Василевич, Г. А. Конституция Республики Беларусь в национальной правовой системе / Г. А. Василевич // Веснік БДУ. – Сер. 3. – 2009. – № 1. – С. 123–130.
4. Гальперин, М. Политизация права или легализация политики? О justiciability и доктрине «политического вопроса» на примере международного правосудия / М. Гальперин // Международное правосудие. – 2020. – № 4 (36). – С. 45–58.
5. Глушакова, С. И. Дискуссия о кризисе прав человека как вызове обществу, культуре, человеку (обзор материалов международной конференции) / С. И. Глушакова // Вестник Гуманитарного университета. – 2021. – № 2 (33). – С. 110–118.
6. Мусаелян, Л. А. Девальвация международного права. Статья первая: Феноменология и доктринальные факторы возникновения правового нигилизма и двойных стандартов в международных отношениях / Л. А. Мусаелян // Вестник Пермского университета. Философия. Психология. Социология. – 2014. – Вып. 4 (20). – С. 5–13.
7. Орлова, И. А. Современный правовой режим применения силы в международных отношениях / И. А. Орлова // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. – 2017. – № 2. – С. 50–56.
8. Резолюция VI Всебелорусского народного собрания [Электронный ресурс] // СБ. Беларусь сегодня. – Режим доступа: https://www.sb.by/articles/rezolyutsiyavi-vsebelorusskogo-narodnogo-sobraniya.html. – Дата доступа: 30.08.2021.
9. Арчаков, В. Ю. О концептуальных взглядах на информационную безопасность Республики Беларусь в аспекте современного общественного развития / В. Ю. Арчаков, О. С. Макаров, А. Л. Баньковский // Весці Нац. акадэміі навук Беларусі. Серыя гуманітарных навук. – Минск : Изд. дом «Белорусская наука», 2019. – Т. 64. – № 2. – С. 220–226.
10. Встреча с активом местной вертикали по актуальным вопросам общественно-политической обстановки [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента Республики Беларусь. – Режим доступа: https://president.gov.by/ru/events/vstrecha-s-aktivom-mestnoy-vertikali-po-aktualnym-voprosam-obshch.... – Дата доступа: 30.07.2021.

Дата поступления статьи в редакцию 31.08.2021.