Вадим Ипатов: О работе НЦЗПИ, плане подготовки законопроектов на 2018 год и идеальном законе
Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (НЦЗПИ) в ноябре отмечает 20-летие. За это время центр помог сформировать устойчивую законодательную базу, которая по многим направлениям служит примером для других стран. Об особенностях работы НЦЗПИ, планируемых на будущий год законопроектах и многом другом рассказал его директор Вадим Ипатов.
– Вадим Дмитриевич, в нашей стране из года в год принимается масса принципиально новых законов и поправок в действующее законодательство. Какое место в этом процессе занимает ваше учреждение?
– Мы планируем законотворческую деятельность, что позволяет упорядочить ее и избежать бессистемного принятия законов. Начиная с 1998 года НЦЗПИ ежегодно разрабатывает и вносит на утверждение Президента проект плана подготовки законопроектов на предстоящий год. Ежегодно мы анализируем и обобщаем в среднем от 115 до 160 предложений по подготовке законопроектов. Разрабатываемый проект плана на 2018 год – уже 21-й по счету.
При формировании плана особое внимание уделяем соблюдению требований Главы государства и стараемся включать в план только нужные государству и обществу законопроекты. Необходимо также обеспечивать системность, комплексность и стабильность правового регулирования общественных отношений. Мы учитываем, что по общему правилу законы следует корректировать не чаще раза в два года, а вносить изменения в кодексы – не чаще раза в год.
Наш центр готовит законопроекты, проводит их юридическую экспертизу, а также аналитические и научные исследования в области права. За годы работы центром самостоятельно либо с участием иных госорганов (организаций) подготовлено около 1000 проектов законодательных актов, в том числе кодексов, более 20 проектов международных договоров и правовых актов международных организаций и межгосударственных образований, около 20 концепций НПА, проведено 2500 аналитических и научных исследований, организовано более 200 конференций.
Кроме того, подготовлено около 8000 экспертных заключений. Благодаря им удалось существенно повысить качество законопроектов, избежать несоответствия актам более высокой юридической силы, несогласованности с актами равной юридической силы, устранить многие пробелы и внутренние коллизии. В целом центром проведена значимая работа по совершенствованию национального законодательства, реформированию его отраслей и институтов. По сути, создан фундамент современного нормотворчества.
– Одно из направлений вашей работы – кодификация законодательства. В некоторых сферах у нас уже подготовлены и действуют кодексы, в некоторых – мы еще только к тому идем. Расскажите, от чего зависит кодификация и что она нам дает?
– Кодификацию называют наилучшим способом систематизации законодательства. Разрозненные нормативные правовые акты объединяются в единый нормативный правовой акт, который содержит систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на правовое регулирование определенной области общественных отношений. Проведение кодификации помогает выявлять дублирование, несогласованность правовых предписаний, устранять пробелы в правовом регулировании. При этом законодательство становится более компактным, упрощается поиск и усвоение норм права.
Однако для кодификации требуется соблюдение определенных условий, основным из которых является своевременность ее проведения. Кодификация возможна только тогда, когда систематизируемые нормативные правовые акты закончили формирование в качестве отрасли либо института законодательства.
С нашим участием разработаны, например, Гражданский, Банковский, Бюджетный, Налоговый, Трудовой, Жилищный, Воздушный, Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный, Избирательный кодексы, Кодекс о браке и семье, Кодекс об образовании, Кодэкс аб культуры, Кодекс о земле, Кодекс о судоустройстве и статусе судей, Кодекс об административных правонарушениях, Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях.
– План законопроектов на 2018 год по традиции будет представлен Президенту. Расскажите о планируемых к рассмотрению в парламенте документах.
– План законопроектов на 2018 год сейчас формируется, и пока он находится в стадии согласования. На сегодняшний день планируются к разработке новые проекты законов «О персональных данных», «О судебно-экспертной деятельности», а также концепция проекта закона «О предупреждении насилия в семье».
В социальной сфере будут внесены изменения в законы «Об охране труда», «О вспомогательных репродуктивных технологиях», «О трансплантации органов и тканей человека», «Об оказании психиатрической помощи», а также в законы по вопросам социальной защиты инвалидов в целях реализации Конвенции о правах инвалидов, донорства крови и ее компонентов.
С учетом поручений Главы государства предусмотрена комплексная корректировка закона «О государственной службе в Республике Беларусь». Кроме того, планируется внесение изменений в законы «О рекламе», «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь», «О радиационной безопасности населения», «О нотариате и нотариальной деятельности», «О единой государственной системе регистрации и учета правонарушений», в законы по вопросам обеспечения пограничной безопасности, усиления борьбы с пропагандой нацизма и другие.
В целях приведения законов в соответствие с международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза, будут внесены изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта, закон «Об обеспечении единства измерений».
Введение международных стандартов аудиторской деятельности на территории нашей страны предполагает внесение изменений в закон «Об аудиторской деятельности». Предусматривается также корректировка закона «О дорожном движении» по вопросам выдачи международных водительских удостоверений и предоставления права на управление транспортными средствами.
Окончательная редакция плана подготовки законопроектов на 2018 год после согласования с заинтересованными сторонами будет представлена в декабре 2017 года на утверждение Президента.
– В вашем представлении, идеальный закон – может ли он вообще существовать?
– Первые двадцать лет белорусского суверенного развития были периодом формирования собственного законодательства, что обусловливало высокие темпы и количественные показатели принимаемых законов. На современном этапе развития общественных отношений этот темп снизился. Однако совершенствование нормотворческой деятельности имеет непрекращающийся характер, так как нормы права то догоняют, то стремятся упредить возникновение новых общественных отношений, требующих своего регулирования.
В свое время Шарль Луи Монтескье писал, что «не было и, пожалуй, не будет законов, обладающих совершенной непорочностью». К сожалению, это изречение остается актуальным и сегодня. Полная беспробельность, бездефектность правового регулирования и совершенное во всех смыслах законодательство – это направление движения, конечной цели которого достигнуть невозможно. Стремительное развитие общественных отношений упорно развеивает мифы об идеальных законах. Однако мы стремимся к тому, чтобы законы были совершенными, отвечали ожиданиям общества и были понятными всем слоям населения.
Обязательные публичное обсуждение проектов, прогнозирование последствий принятия законов, оценка регулирующего воздействия на условия осуществления предпринимательской деятельности, правовой мониторинг, упрощение требований нормотворческой техники – это и есть те направления развития, позволяющие создавать более качественные и совершенные законы. Центром разработан проект нового закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в котором эти меры предусмотрены и принятие которого позволит вывести законотворчество на новый качественный уровень.
– Наша Палата представителей из года в год рассматривает массу законопроектов. Не приведет ли это в конце концов к излишнему нагромождению, неразберихе для юристов? Каков зарубежный опыт в этом вопросе?
– В иностранных государствах используются разнообразные методы оптимизации законодательного массива. Например, перспективным направлением стало внедрение в нормотворческую деятельность ряда государств принципа «оne in – one out» (в переводе с английского – «один за один»), который означает, что, принимая одно правило, следует отменить другое правило. Этот принцип является одним из элементов системы оценки воздействия актов законодательства. Канада внедрила его в нормотворческую деятельность в 2012 году и реализует как часть плана снижения бюрократии, Германия – в июле 2015 года, Россия – в октябре 2015 года и применяет его исключительно при разработке проектов нормативных правовых актов, имеющих высокую степень влияния на условия осуществления предпринимательской деятельности.
В некоторых странах закреплено более жесткое требование – «оne in – two out» («один за два»). Например, Австралия ввела его в действие в 2011 году, Великобритания после успешного применения принципа «один за один» в 2012 году планомерно перешла к реализации принципа «один за два». В своем выступлении президент США Дональд Трамп отметил, что законодательство США в ближайшее время также должно быть переведено на реализацию принципа «один за два».
Что касается действующих в Беларуси законов, полагаем, что их количество не является чрезмерным. Этому способствует научно обоснованное планирование подготовки законопроектов, которым занимается наш центр. Кроме того, действует запрет на внесение частых корректировок в законы и иные нормативные правовые акты, на принятие множественных актов по одному и тому же вопросу, на регулярной основе проводятся мероприятия по систематизации законодательства, расчистке законодательства от устаревших актов. В целом наше законодательство можно охарактеризовать как достаточно компактное и сбалансированное.
По сообщению БЕЛТА