Профессионально об актуальном. Комментарий к Закону Республики Беларусь от 18 декабря 2019 г. № 278-З «Об изменении законов»
Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 13 февраля 2020 г.
Закон Республики Беларусь от 18 декабря 2019 г. № 278-З «Об изменении законов» (далее – Закон № 278-З) предполагает внесение изменений в два закона: Закон Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» в редакции Закона от 24 октября 2016 г. № 436-З (далее – Закон о ТНиС-2016) и Закон Республики Беларусь от 24 октября 2016 г. № 437-З «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия» (далее – Закон об оценке-2016). Закон № 278-З вступает в силу (за исключением отдельных положений) с 1 июля 2020 г.
В плане общей характеристики отметим, что Закон № 278-З не вносит концептуальных изменений в Закон о ТНиС-2016 и Закон об оценке-2016, хотя и содержит ряд бесспорных новелл. Указанный законодательный акт направлен, прежде всего, на устранение коллизий законодательных актов и отдельных пробелов в законодательстве о техническом нормировании, стандартизации, оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия, а также реализует в Законе о ТНиС-2016 и Законе об оценке-2016 новейшие требования нормотворческой техники.
Все изменения, предусмотренные Законом № 278-З, можно разделить на две основные группы:
1) изменения, направленные на приведение Закона о ТНиС-2016 и Закона об оценке-2016 в соответствие (согласование) с позднее принятыми законодательными актами;
2) изменения, направленные на устранение выявленных практикой правоприменения пробелов и иной неопределенности в правовом регулировании.
I. Приведение Закона о ТНиС-2016 и Закона об оценке-2016 в соответствие (согласование) с позднее принятыми законодательными актами
В частности, Закон о ТНиС-2016 и Закон об оценке-2016 приводятся в соответствие с:
- Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2017 г. № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности»;
- Декретом Президента Республики Беларусь от 23 ноября 2017 г. № 7 «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет № 7);
- Законом Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон об НПА).
Кроме того, Закон о ТНиС-2016 также приводится в соответствие с:
- Указом Президента Республики Беларусь от 5 июня 2019 г. № 217 «О строительных нормах и правилах» (далее – Указ № 217);
- Указом Президента Республики Беларусь от 28 июня 2019 г. № 252 «О государственной ветеринарной службе»;
- Указом Президента Республики Беларусь от 26 ноября 2019 г. № 429 «О международных стандартах аудиторской деятельности».
Поскольку указанные изменения не вводят нового правового регулирования*, направлены на «техническое» устранение коллизий законодательных актов, во многих случаях носят уточняющий (редакционно-технический) характер (как, например, все «правки» под Закон об НПА), позволим себе остановиться лишь на некоторых изменениях этой группы, наиболее важных, с нашей точки зрения.
______________________________
*Соответствующие нормативные положения действуют исходя из указанных актов Главы государства независимо от корректировки Закона о ТНиС-2016 и Закона об оценке-2016 в силу правил практического преодоления коллизий (статьи 23 и 70 Закона об НПА).
1. Изменение круга и характера исключений из общего правила о добровольности технических кодексов установившейся практики (далее – ТКП) и государственных стандартов Республики Беларусь (далее – СТБ).
По общему правилу, которое было установлено Законом о ТНиС-2016, ТКП и СТБ являются добровольными для применения техническими нормативными правовыми актами в области технического нормирования и стандартизации (далее – ТНПА в области ТНиС) (подпункт 2.6 пункта 2 статьи 4, пункт 1 статьи 21, пункт 1 статьи 23 Закона о ТНиС-2016). Аналогичный подход был закреплен в последующем в Декрете № 7 (подпункт 3.9 пункта 3) и, соответственно, не изменился в связи с принятием Закона № 278-З (подпункт 2.6 пункта 2 статьи 4, пункт 1 статьи 21, пункт 1 статьи 23 Закона Республики Беларусь «О техническим нормировании и стандартизации» в редакции Закона № 278-З) (далее – Закон о ТНиС-2019).
Однако из названного общего правила имелись и имеются исключения, круг и характер которых претерпел изменения в связи с принятием Декрета № 7 (в том числе с учетом изменения, внесенного в него подпунктом 1.5 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 16 июля 2019 г. № 4) и, соответственно, Закона № 278-З.
Так, по Закону о ТНиС-2016 ТКП могли стать обязательными для соблюдения в 3 (трех) случаях:
1) установления ссылки на ТКП в определенных видах нормативных правовых актов (далее – НПА) (если обязательность такого ТКП установлена путем ссылки на него в законодательном акте Республики Беларусь (законе Республики Беларусь, декрете или указе Президента Республики Беларусь), техническом регламенте Республики Беларусь или ином НПА Совета Министров Республики Беларусь) (пункт 4 статьи 21 Закона о ТНиС-2016);
2) локального самообязывания (субъект стандартизации в добровольном порядке любым способом заявил о соблюдении ТКП) (пункт 5 статьи 21 Закона о ТНиС-2016);
3) локального обязывания при управлении подчиненными субъектами (субъект стандартизации своим решением установил обязательность соблюдения требований ТКП для подчиненных ему либо входящих в его состав (систему) иных субъектов стандартизации) (пункт 6 статьи 21 Закона о ТНиС-2016).
Учитывая положения Декрета № 7, Закон о ТНиС-2019 исключил один из указанных выше случаев – локальное обязывание при управлении подчиненными субъектами – и одновременно дополнил новым случаем – возможностью установления для ТКП в 5 (пяти) сферах (областях) (в сфере защиты государственных секретов и иной информации ограниченного распространения, в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, электросвязи, военной сфере) их обязательности для соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями путем принятия акта законодательства уполномоченным государственным органом, реализующим политику в соответствующей сфере (области) (часть вторая пункта 4 статьи 21, часть вторая пункта 2 статьи 29 Закона о ТНиС-2019). Механизм реализации данной возможности в Законе о ТНиС-2019 не раскрывается, однако представляется последовательным, логичным и обеспечивающим правовую определенность применения в упомянутом акте законодательства нормативной ссылки на один или несколько конкретных ТКП из соответствующей сферы (области).
По Закону о ТНиС-2016 СТБ могли стать обязательными для соблюдения в 2 (двух) случаях:
1) случай ссылки на СТБ в определенном виде ТНПА в области ТНиС (если обязательность такого СТБ установлена путем ссылки на него в техническом регламенте Республики Беларусь (далее – ТР РБ) (пункт 5 статьи 23 Закона о ТНиС-2016);
2) случай локального самообязывания (субъект стандартизации в добровольном порядке любым способом заявил о соблюдении СТБ) (пункт 6 статьи 23 Закона о ТНиС-2016).
Кроме того, СТБ в военной сфере, согласно Закону о ТНиС-2016, являлись обязательными для соблюдения изначально, с момента их утверждения (пункт 2 статьи 29 Закона о ТНиС-2016).
Исходя из Декрета № 7, Закон о ТНиС-2019 исключил один из указанных выше случаев – безусловную изначальную обязательность СТБ в военной сфере – и одновременно дополнил новым случаем – возможностью установления для СТБ в 5 (пяти) сферах (областях) (в сфере защиты государственных секретов и иной информации ограниченного распространения, в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, электросвязи, военной сфере) их обязательности для соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями путем принятия акта законодательства уполномоченным государственным органом, реализующим политику в соответствующей сфере (области) (часть вторая пункта 5 статьи 23, часть вторая пункта 2 статьи 29 Закона о ТНиС-2019). Данный случай обязательности СТБ, как видим, аналогичен новому случаю обязательности ТКП, введенному Законом о ТНиС-2019.
2. Ограничение предмета регулирования ТР РБ, ТКП, СТБ и общегосударственных классификаторов Республики Беларусь (далее – ОК РБ) в связи с появлением новых видов технических нормативных правовых актов, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации (далее – ТНПА, не относящиеся к области ТНиС): строительных норм (далее – СН) и строительных правил (далее – СП).
Закон о ТНиС-2016 не ограничивал предмет регулирования ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ, иных ТНПА в области ТНиС, документов в области технического нормирования и стандартизации, не являющихся техническими нормативными правовыми актами (далее – документы в области стандартизации), исходя из отраслей (сфер) экономической деятельности. Более того, из анализа отдельных его положений (подпункты 1.13, 1.14, 1.30, 1.33 пункта 1 статьи 1, пункты 1, 3 и 4 статьи 12, пункт 5 статьи 14, пункт 1 статьи 20, пункты 2 и 5 статьи 21, пункты 2 и 6 статьи 23 и другие предписания Закона о ТНиС-2016) следовало, что ТНПА в области ТНиС могут приниматься в том числе по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Данный тезис подкреплялся и практикой применения соответствующих норм.
Принятый Указ № 217, в свою очередь, предусмотрел два новых вида ТНПА, не относящихся к области ТНиС, – СН и СП, которые должны содержать обязательные для соблюдения требования (СН) и добровольные для применения правила (СП) в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (подпункты 1.1 и 1.2 пункта 1 Указа № 217). При этом в целях разграничения предметов регулирования, исключения множественности технических актов по одним и тем же вопросам, коллизий и дублирования технических требований закреплено, что соответствующие требования и правила в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности не могут устанавливаться в ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ (часть вторая подпункта 1.5 пункта 1 Указа № 217).
В этой связи Законом о ТНиС-2019 с учетом Указа № 217 были предусмотрены изъятия из предмета регулирования ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ, закрепившие, что указанные ТНПА в области ТНиС «не могут содержать технические требования, установленные в строительных нормах и строительных правилах» (часть вторая пункта 5 статьи 18, часть вторая пункта 5 статьи 20, часть вторая пункта 5 статьи 22 и часть вторая пункта 1 статьи 25 Закона о ТНиС-2019).
В то же время следует учитывать, что внесение Законом № 278-З соответствующих изменений не означает, что в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в отдельных случаях не могут приниматься (не могут продолжать действовать) ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ.
Во-первых, исходя из смысла норм Указа № 217 (подпункт 1.1 пункта 1) СН и СП приниматься не по всем, а только по 5 (пяти) вопросам в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (градостроительное планирование, размещение объектов строительства, застройка территорий, проектирование и строительство зданий и сооружений). Таким образом, не исключается наличие, например, ТР РБ и СТБ, касающихся строительных материалов и изделий. Во-вторых, по 5 (пяти) названным вопросам не могут утверждаться новые ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ, не должны вноситься изменения в ранее утвержденные акты, однако сами ранее утвержденные ТР РБ, ТКП, СТБ и ОКРБ будут действовать вплоть до их замены СН и СП (части первая и третья подпункта 1.5 пункта 1 Указа № 217).
Кроме того, по всем вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности по-прежнему могут утверждаться и действовать такие ТНПА в области ТНиС, как технические условия (далее – ТУ), стандарты организаций, технические регламенты Евразийского экономического союза, а также документы в области стандартизации (например межгосударственные стандарты).
В этой связи понятна логика законодателя, ограничившегося «точечной» корректировкой Закона о ТНиС-2016 в части, связанной с приведением в соответствие с Указом № 217.
II. Устранение выявленных практикой правоприменения пробелов и иной неопределенности в правовом регулировании
1. Уточнение требований к ссылкам на ТКП и СТБ, придающим таким ТНПА в области ТНиС обязательный характер, в иных НПА.
Как ранее отмечалось, в Законе о ТНиС-2016, так же как и в Законе о ТНиС-2019, по общему правилу закрепляется добровольность для применения ТКП и СТБ. Однако из указанного правила Законом о ТНиС-2016 были установлены определенные исключения, связанные с приданием ТКП и СТБ обязательного для соблюдения характера, которые можно условно разделить на две группы:
1) напрямую связанные со ссылками на ТКП и СТБ в иных НПА определенных видов (пункт 4 статьи 21 и пункт 5 статьи 23 Закона о ТНиС-2016);
2) не связанные с такими ссылками.
Вместе с тем в стандартизации принято делить подобные ссылки на:
- ссылки без идентификации ТКП или СТБ, на которые сделана ссылка (общие ссылки, когда ТКП или СТБ, ГОСТ прямо не идентифицируются (без указания их обозначений, года утверждения конкретных актов);
- ссылки с идентификацией ТКП или СТБ (конкретизированные ссылки, позволяющие точно определить (индивидуализировать) акт (акты), на который(е) делается ссылка (по обозначению и, возможно, году утверждения акта, его наименованию).
Условный пример общей ссылки (на СТБ):
«При предъявлении к перевозке грузовых мест одного стандартного размера в один адрес грузоотправитель может не указывать массу каждого грузового места, если она установлена для данного вида продукции государственными стандартами Республики Беларусь».
Пример ссылки с идентификацией (на СТБ):
«При разработке проекта технического регламента могут применяться положения СТБ 1.10-2017 «Правила построения, изложения, оформления и содержания технических регламентов».
В то же время Закон о ТНиС-2016 не давал однозначного ответа на вопрос о том, о каких ссылках идет речь, что породило неоднозначное понимание правовой нормы на практике, утверждение о возможности придания обязательности ТКП и СТБ общими ссылками.
С целью устранения выявившегося в ходе нормотворчества и правоприменения неоднозначного понимания положений пункта 4 статьи 21, пункта 5 статьи 23 Закона о ТНиС-2016, подпункта 3.9 пункта 3 Декрета № 7 (в частности, какие ссылки имеются в виду в указанных правовых нормах – без идентификации ТКП или СТБ, на которые сделана ссылка (общие ссылки), либо с идентификацией таких актов) в Закон о ТНиС-2019 были включены нормы о том, что соответствующая ссылка должна содержать указание на обозначение ТКП или СТБ, позволяющее такой ТКП или СТБ идентифицировать (часть вторая пункта 4 статьи 21 и часть вторая пункта 5 статьи 23 Закона о ТНиС-2019). Правоприменителям следует учитывать, что содержание понятия «обозначение» применительно к ТКП и СТБ раскрывается в пункте 49 Правил разработки технических кодексов установившейся практики, утвержденных постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 7 июля 2017 г. № 55, и пунктах 56–65 Правил разработки государственных стандартов Республики Беларусь, утвержденных постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 12 июля 2017 г. № 59.
Предлагаемые дополнения, как представляется, будут, во-первых, соответствовать смыслу, который закладывался при подготовке законодательных актов: разработчиками подразумевались ссылки с идентификацией, о чем свидетельствует, в частности, использование в конструкциях пункта 4 статьи 21 и пункта 5 статьи 23 Закона о ТНиС-2016, указывающих на ТКП и СТБ, слова «этого».
Во-вторых, подобные дополнения позволят предотвратить возможные негативные последствия, связанные с трактовкой норм законодательных актов как допускающих ссылки без идентификации (общие ссылки) в качестве правового основания для придания техническим актам обязательного характера. Подобная трактовка способна привести к появлению заранее не определенного массива обязательных для соблюдения технических актов. В то же время четкая идентификация ТКП и СТБ, обязательных для соблюдения ввиду ссылок на них, напротив, будет обеспечивать прозрачность (определенность) правового регулирования экономической деятельности, способствовать устранению излишних требований к бизнесу, являться необходимой гарантией против произвольного, плохо контролируемого «разрастания» круга обязательных технических норм. Следует учитывать, что одной из целей распоряжения Президента Республики Беларусь от 13 января 2017 г. № 6рп, в ходе реализации положений которого был издан Декрет № 7, являлось кардинальное сокращение технических и иных норм, правил и обязательных для соблюдения требований к осуществлению хозяйственной, предпринимательской и иной деятельности (подпункт 2.1 пункта 2). Кроме того, полагаем, что включение соответствующих дополнений в Закон о ТНиС будет способствовать реализации принципа минимизации вмешательства государственных органов, их должностных лиц в предпринимательскую и иную экономическую деятельность субъектов хозяйствования, предусмотренного абзацем третьим пункта 1 Декрета № 7.
Также считаем, что такое дополнение позволит минимизировать риски, связанные с трудностями правоприменения для субъектов хозяйствования ввиду неизвестности того, какие именно технические нормативные правовые акты обязательны для соблюдения.
2. Закрепление правил обнародования перечня ТКП и (или) СТБ, взаимосвязанных с ТР РБ.
В Законе о ТНиС-2016 определен статус ТКП и СТБ, взаимосвязанных с ТР РБ (статья 24): такие ТКП и СТБ являются добровольными для применения, однако их соблюдение обеспечивает презумпцию соответствия продукции требованиям ТР РБ. Ссылки на ТКП и СТБ, взаимосвязанные с ТР РБ, включаются в специальные перечни, утверждаемые Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь (далее – Госстандарт) либо иным государственным органом, уполномоченным Советом Министров Республики Беларусь.
Вместе с тем пробелом Закона о ТНиС-2016 являлось то, что не был определен порядок обнародования таких перечней, что породило противоречивую практику, затруднения для правоприменителей, обращения граждан и организаций.
В этой связи Закон о ТНиС-2019 был дополнен нормами о том, что государственные органы, утвердившие такие перечни, должны публиковать их на своих официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет и направлять в Госстандарт для включения в состав ресурсов Национального фонда технических нормативных правовых актов.
3. Урегулирование вопроса правопреемства в отношении ТУ.
Закон о ТНиС-2016, предоставив право субъектам хозяйствования на разработку и утверждение ТУ, внесение в них изменений и на их отмену, тем не менее не урегулировал вопрос, как быть в случаях, когда произошла реорганизация юридического лица, утвердившего ТУ, либо ТУ были переданы лицом, их утвердившим, иному субъекту хозяйствования по договору. На практике подобные ситуации возникали достаточно часто, что сделало актуальной проблему внесения изменений ТУ, их отмены и др.: было не вполне понятно, кто именно управомочен на осуществление таких действий. В этой связи в Закон о ТНиС-2019 была включена норма о том, что соответствующие полномочия переходят иному лицу в порядке правопреемства при реорганизации либо лицу, которому переданы ТУ на основе договора.
***
Таким образом, полагаем, что Закон № 278-З обеспечит согласованность законодательства о техническом нормировании, стандартизации, оценке соответствия техническим требованиям, аккредитации органов по оценке соответствия с иным законодательством, создаст необходимые предпосылки для формирования единообразной правоприменительной практики, будет способствовать реализации основных принципов нормотворческой деятельности в Республике Беларусь.
Буга Д.М.,
заместитель начальника управления – начальник отдела гражданского,хозяйственного и экологического законодательства Национального центразаконодательства и правовых исследований Республики Беларусь
С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»
Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!
Нашли ошибку? Выделите текст с ошибкой и нажмите «Ctrl+Enter».