Закон о туризме. Сфера действия, оргформы туризма, цели туристов и экскурсантов

11 ноября 2021 г. принят Закон Республики Беларусь № 129-З «О туризме», которым регулируются общественные отношения, возникающие при осуществлении туристической деятельности, совершении туристических путешествий, экскурсионном обслуживании, организации и обеспечении безопасности в сфере туризма. Министерство спорта и туризма разъяснило положения Закона.

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 1 июня 2023 г.

Основные термины, используемые в Законе, и их определения

Статья 1 Закона содержит основные термины и их определения, которые применяются в законодательстве о туризме.

В целом терминология, предусмотренная в Законе Республики Беларусь «О туризме», является устоявшейся и используется в сфере туризма в силу укоренившихся общих подходов к их пониманию на основе правоприменительной практики и международного опыта.

В то же время новый Закон предусмотрел изменения в действующих терминах в силу динамичного развития сферы туризма.

Так, внесены изменения в термины:

• «гид-переводчик» и «экскурсовод», для которых предусмотрено более развернутые определения в части обладания знаниями и профессиональными навыками, необходимыми для проведения экскурсий на русском, белорусском или иностранном языке для туристов, экскурсантов;
• «тур», который включает две составляющие: комплекс туристических услуг и программу туристического путешествия;
• «туризм», под которым понимается туристическое путешествие, а также деятельность по его организации;
• «туристическая зона», определение которого связано как с мерами, принимаемыми государством по поддержке туристической индустрии, развитию внутреннего туризма и международного въездного туризма, так и нормативным регулированием туристических информационных центров (см. комментарии к статьям 15 и 16);
• «участники туристической деятельности» ввиду закрепления в терминологии нового Закона понятий «заказчик» и «исполнитель», а также изменения подходов к оказанию туристических услуг;
• «туристические ресурсы», «туристическая услуга», «экскурсионное обслуживание», «экскурсия» и иные термины.

Одновременно терминология нового Закона также предусматривает новые основные термины и их определения, в том в числе в силу предусмотренных в Законе нововведений.

Так, пункт 1 статьи 1 предусматривает определение понятия «комплекс туристических услуг», под которым понимается сформированная туроператором совокупность двух и более туристических услуг, в обязательном порядке включающая одну из следующих услуг: по перевозке, размещению, экскурсионную услугу.

Определение данного понятия связано с процессом формирования тура, в рамках которого осуществляется формирование комплекса туристических услуг.

Одновременно комплекс туристических услуг также может быть сформирован при включении в ее состав экскурсионной услуги, которая наряду с услугами по перевозке и размещению также носит характер самостоятельной услуги. Изменение сути комплексов туристических услуг при включении в них экскурсионных услуг также связано с тем, что туристы, экскурсанты совершают туристическое путешествие, в том числе, с познавательными целями. Тем более что организация таких путешествий особенно актуальна в последнее время на фоне возрастающей роли и значения внутреннего туризма, в том числе в силу предусмотренных законодательством мер по поддержке туристической индустрии, развитию внутреннего туризма и международного въездного туризма.

Зеркальным отражением понятия «комплекс туристических услуг» является понятие «туристическая услуга», предусмотренная в абзаце девятнадцатом пункта 1 статьи 1.

Пункт 1 статьи 1 также предусматривает закрепление таких терминов, как «турагент», «туроператор» и «услуги, связанные с организацией туристического путешествия».

Понятия «турагент» и «туроператор» являются одними из ключевых терминов, используемых в законодательстве о туризме. Вместе с тем в Законе Республики Беларусь от 25 ноября 1999 г. № 326-З «О туризме» (утратил силу с 1 января 2023 г.) законодательное определение данных понятий не было установлено, равно как раскрытие сути турагентов и туроператоров осуществлялось через призму понятий «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность», что затрудняло их восприятие и правоприменение.

Закрепление в новом Законе терминов «турагент» и «туроператор» вносит ясность в понимание турагентской и туроператорской деятельности, поскольку указанные термины определили круг лиц, которые вправе заниматься той или иной деятельностью.

В свою очередь понятия «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность» содержат сам процесс осуществления данных видов деятельности:

• турагентская деятельность – предпринимательская деятельность по продвижению и реализации участникам туристической деятельности туров, сформированных туроператорами-резидентами, без перехода прав на туры, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия;
• туроператорская деятельность – предпринимательская деятельность по формированию, продвижению и реализации туров, в том числе сформированных другими туроператорами, включая нерезидентов, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия.

Термин «услуга, связанная с организацией туристического путешествия» предусмотрен в пункте 1 статьи 1 для более точного и единообразного его понимания. Так, под услугой, связанной с организацией туристического путешествия, понимается услуга субъектов туристической деятельности по оказанию участникам туристической деятельности содействия в приобретении туров, в том числе консультирование по приобретению туров и иным вопросам совершения туристического путешествия, подбор туров, бронирование мест в транспортных средствах и средствах размещения, услуга по заполнению (оформлению) документов, необходимых для совершения туристического путешествия, их подаче в соответствующие органы (организации).

Среди новых терминов пункт 1 статьи 1 также предусматривает понятие «фонд ответственности туроператоров», что связано с нормативным правовым регулированием статей 27, 30 и 31 Закона Республики Беларусь «О туризме».

Одновременно пунктом 1 комментируемой статьи предусмотрены новые термины «заказчик» и «исполнитель»:

• заказчик – юридическое лицо или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, являющиеся стороной договора оказания туристических услуг, договора возмездного оказания услуг, связанных с организацией туристического путешествия, заказавшие эти услуги для собственных нужд и (или) нужд иных туристов, экскурсантов для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности;
• исполнитель – туроператор, сформировавший тур и являющийся стороной договора оказания туристических услуг, туроператор или турагент, являющиеся стороной договора возмездного оказания услуг, связанных с организацией туристического путешествия.

Данные термины предусмотрены в связи с изменением подходов к оказанию туристических услуг, а также распределением объемов ответственности между туроператором и турагентом.

Пункт 2 статьи 1 предусматривает, что для целей применения названного Закона термины «нерезиденты» и «резиденты» используются в значениях, определенных подпунктами 1.10 и 1.11 пункта 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О валютном регулировании и валютном контроле», поскольку применение указанных терминов в полной мере корреспондирует с регулированием общественных отношений в сфере туризма.

Сфера действия Закона

Пунктом 1 статьи 2 определен круг общественных отношений в сфере туризма, которые составляют сферу действия Закона.

Так, Закон Республики Беларусь «О туризме» регулирует общественные отношения, возникающие при:

1) осуществлении туристической деятельности.

Под туристической деятельностью понимается туроператорская и турагентская деятельность.

Турагентская деятельность представляет предпринимательскую деятельность по продвижению и реализации участникам туристической деятельности туров, сформированных туроператорами-резидентами, без перехода прав на туры, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия;

Туроператорской деятельностью является предпринимательская деятельность по формированию, продвижению и реализации туров, в том числе сформированных другими туроператорами, включая нерезидентов, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия.

Основы ведения предпринимательской деятельности определены в статьях 1 и 22 Гражданского кодекса Республики Беларусь. Под таковой понимается самостоятельная деятельность юридических и физических лиц, осуществляемая ими в гражданском обороте от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность и направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи вещей, произведенных, переработанных или приобретенных указанными лицами для продажи, а также от выполнения работ или оказания услуг, если эти работы или услуги предназначаются для реализации другим лицам и не используются для собственного потребления.

Предпринимательская деятельность осуществляется как с образованием, так и без образования юридического лица (в качестве индивидуального предпринимателя). Данные характеристики ведения предпринимательской деятельности прослеживаются в определениях понятий «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность» с учетом особенностей каждого вида деятельности.

Одновременно регулирование Закона Республики Беларусь «О туризме» в части осуществления туристической деятельности также охватывает вопросы оказания туристических услуг, услуг, связанных с организацией туристического путешествия, заключения, изменения, расторжения соответствующих договоров, одностороннего отказа от исполнения договорных обязательств, установления прав и обязанностей субъектов и участников туристической деятельности и иных смежных вопросов;

2) при совершении туристических путешествий.

Статья 21 Закона Республики Беларусь «О туризме» предусматривает регулирование в отношении вопросов формирования, продвижения и реализации туров (см. комментарий к данной статье).

Поскольку туристическое путешествие может быть организовано самими участниками туристической деятельности, названный Закон также определяет регулирование по вопросам приобретения отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия;

3) при экскурсионном обслуживании.

Закон Республики Беларусь «О туризме» предусматривает круг субъектов, которые вправе осуществлять экскурсионное обслуживание, а также порядок оказания экскурсионного обслуживания (см. комментарии к статьям 33 и 34);

4) при организации и обеспечении безопасности в сфере туризма.

Вопросы безопасности в сфере туризма охватывают несколько аспектов:

• сохранность жизни, здоровья, имущества туристов, экскурсантов;
• непричинение вреда окружающей среде при совершении туристических путешествий;
• информационная поддержка участников и субъектов туристической деятельности;
• защита прав, свобод и законных интересов участников туристической деятельности, прав и законных интересов субъектов туристической деятельности.

Пунктом 2 статьи 2 определены общественные отношения, на которые действие Закона Республики Беларусь «О туризме» не распространяется. В частности, настоящий Закон не распространяется на общественные отношения, связанные с:

• деятельностью некоммерческих организаций и созданных ими юридических лиц, на которые законодательством возложены функции по организации и проведению в Республике Беларусь и иностранных государствах дней экономики, выставок, ярмарок, презентаций, симпозиумов, конференций, деловых визитов (миссий), мероприятий, направленных на получение образования руководителями и специалистами юридических лиц, индивидуальными предпринимателями и их работниками;
• совершением путешествий (поездки, передвижения, пребывание) сроком свыше одного года.

Важно отметить, что действие Закона Республики Беларусь «О туризме» также не распространяется на поездки, которые не являются туристическими путешествиями.

Под туристическим путешествием понимается организованное самостоятельно или с помощью субъектов туристической деятельности путешествие (поездка, передвижение, пребывание) туристов, экскурсантов за пределы их места жительства (места пребывания) в соответствии с целями туристов, экскурсантов.

Цели туристов, экскурсантов определены в пункте 3 статьи 4 Закона Республики Беларусь «О туризме».

В качестве примера поездок, которые не относятся к туристическим путешествиям, можно привести служебные командировки.

Согласно части первой статьи 91 Трудового кодекса Республики Беларусь служебной командировкой признается поездка работника по распоряжению нанимателя на определенный срок в другую местность для выполнения служебного задания вне места его постоянной работы.

Понятия «деловое путешествие (деловая поездка)» и «служебная командировка» не являются тождественными, поскольку деловое путешествие (деловая поездка) – это разновидность туристического путешествия с деловыми целями туристов, экскурсантов.

Более того, вопросы организации служебных командировок регулируются Трудовым кодексом Республики Беларусь и иными актами законодательства о труде.

Правовое регулирование отношений в сфере туризма

Основным источником регулирования общественных отношений является законодательство, под которым согласно пункту 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» понимается система нормативных правовых актов, характеризующаяся их внутренней согласованностью, иерархией и обеспечивающая правовое регулирование общественных отношений.

Закон Республики Беларусь «О туризме» основывается на Конституции Республики Беларусь, поскольку Конституция обладает наибольшей юридической силой, равно как содержит концептуальные положения общественных отношений в сфере туризма. Среди них можно отметить:

• право граждан на свободное передвижение (статья 30);
• право на отдых (статья 43);
• гарантия защиты и покровительства гражданам Республики Беларусь как на территории Беларуси, так и за ее пределами (часть первая статьи 10);
• гарантия защиты прав и свобод, в том числе на оказание юридической помощи для осуществления и защиты прав и свобод (статьи 60 и 62).

Пунктом 2 статьи 3 определяется перечень актов законодательства, которые составляют законодательство о туризме.

Так, данное законодательство состоит из Гражданского кодекса Республики Беларусь, который является основополагающим законодательным актом в части возникновения, регулирования, изменения и прекращения гражданских правоотношений, в число которых также входят правоотношения в сфере туризма.

Гражданский кодекс Республики Беларусь определяет основы для:

• осуществления предпринимательской деятельности, к которой относятся туроператорская и турагентская деятельность;
• заключения договоров (между субъектами туристической деятельности, между субъектами и участниками туристической деятельности), их исполнения, разрешения конфликтных ситуаций и т.п.;
• обеспечения исполнения обязательств, что нашло отражение в статьях 26–31 Закона Республики Беларусь «О туризме»;
• возмещения вреда в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств.

Гражданский кодекс Республики Беларусь также определяет основы для регулирования иных вопросов, которые распространяют свое действие на общественные отношения в сфере туризма.

Закон Республики Беларусь «О туризме» является отраслевым законодательным актом, который непосредственно осуществляет регулирование общественных отношений в сфере туризма. Сфера действия названного Закона определена в пункте 1 статьи 2 (см. комментарий выше).

Общественные отношения в сфере туризма также подпадают под действие Закона Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 90-З «О защите прав потребителей», так как участники туристической деятельности с позиции данного Закона являются потребителями.

В соответствии с абзацем пятнадцатым статьи 1 Закона Республики Беларусь «О защите прав потребителей» под потребителем понимается физическое лицо, имеющее намерение заказать или приобрести либо заказывающее, приобретающее товар (работу, услугу) или использующее товар (результат работы, услугу) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

С учетом положений части первой пункта 2 статьи 3 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» законодательство о туризме также представлено иными нормативными правовыми актами различной юридической силы.

Одновременно отношения в сфере туризма регулируются международными договорами Республики Беларусь, а также международно-правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза. Это связано с тем, что Республика Беларусь является участником большого количества международных организаций (Союзное государство Беларуси и России, Содружество независимых государств, Евразийский экономический союз, Всемирная туристская организация и многие другие), равно как является участницей Единого рынка услуг бюро путешествий и туристических агентств (услуг туроператоров и турагентов) в рамках Евразийского экономического союза.

В этой связи Закон Республики Беларусь «О туризме» определил, что если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, то применяются правила международного договора.

Описание примера данного регулирования приведено в комментарии к статье 17 названного Закона (см. комментарии раздела далее).

Организационные формы туризма. Цели туристов, экскурсантов

Статья 4 Закона содержит два аспекта правового регулирования.

Первый аспект – организационные формы туризма. Закон Республики Беларусь «О туризме» предусматривает две основные организационные формы туризма: международный туризм и внутренний туризм.

Критерием для определения указанных форм определен факт пересечения Государственной границы Республики Беларусь. При пересечении таковой речь идет о международном туризме, который в свою очередь подразделяется на международный выездной туризм (при выезде за пределы Республики Беларусь) и международный въездной туризм (пересечение Государственной границы Республики Беларусь при посещении нашей страны).

В то же время, когда туристическое путешествие совершается в пределах территории Республики Беларусь, речь идет о внутреннем туризме.

Важно отметить, что в основу определения организационных форм туризма не положен критерий резидентства (гражданства, подданства) участников туристической деятельности, поскольку в силу статьи 11 Конституции Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

В этой связи вышеуказанные лица совершают туристические путешествия и реализуют свои права и обязанности наряду с гражданами Республики Беларусь.

Таким образом, пунктом 2 статьи 4 определены:

• выездной туризм – туристическое путешествие граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, за пределы территории Республики Беларусь;
• въездной туризм – туристическое путешествие иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением постоянно проживающих в Республике Беларусь, в пределах территории Республики Беларусь.

Внутренний туризм – туристическое путешествие граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, в пределах территории Республики Беларусь.

Второй аспект регулирования статьи 4 – цели туристов, экскурсантов.

Данный аспект связан с определениями понятий «турист», «туристическое путешествие» и «экскурсант», данными соответственно в абзацах пятнадцатом, двадцать втором и двадцать восьмом пункта 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О туризме»:

• турист – физическое лицо, которое совершает туристическое путешествие на период от 24 часов до одного года или осуществляет не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания;
• туристическое путешествие – организованное самостоятельно или с помощью субъектов туристической деятельности путешествие (поездка, передвижение, пребывание) туристов, экскурсантов за пределы их места жительства (места пребывания) в соответствии с целями туристов, экскурсантов;
• экскурсант – физическое лицо, которое совершает экскурсию без ночевки в стране (месте) временного пребывания.

Пункт 3 статьи 4 содержит лишь примерный перечень целей туристов, экскурсантов, поскольку многообразие таких целей связано с потребностями самих туристов, экскурсантов при совершении туристических путешествий. Важной особенностью целей туристов, экскурсантов является то, что они исключают занятие трудовой, предпринимательской, иной приносящей доход деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в стране (месте) временного пребывания.

Самой распространенной целью туристов, экскурсантов при совершении туристического путешествия является отдых, поскольку в силу сложившейся практики многие совмещают организацию туристического путешествия с предоставленным отпуском или времяпрепровождением в период выходных дней.

Во время совершения туристических путешествий не исключается совмещение нескольких целей туристов, экскурсантов (например, отдых и познавательные цели во время экскурсий).

Важно отметить, что цели туристов, экскурсантов дают основу для определения видов туризма в Республике Беларусь, о чем речь пойдет далее.

Единая классификация видов туризма в Республике Беларусь

Статьей 5 Закона предусмотрены основы для ведения Единой классификации видов туризма в Республике Беларусь (далее, если не указано иное, – Единая классификация).

Как известно, туризм тесно переплетается с другими сферами деятельности: перевозка, культура, история, архитектура, природоведение и прочее.

Названная особенность туризма порождает те или иные его разновидности: автомобильный, агроэкотуризм, гастрономический, оздоровительный, познавательный и прочие виды.

Предусмотреть на законодательном уровне все виды туризма невозможно, поскольку туризм как сфера деятельности весьма многогранна и динамично развивающаяся, что неизбежно приводит к созданию новых видов туризма. В этой связи часть первая пункта 1 комментируемой статьи определила, что Единая классификация ведется Министерством спорта и туризма в целях мониторинга развития в Республике Беларусь видов туризма.

Порядок формирования и ведения Единой классификации устанавливается Советом Министров Республики Беларусь. В частности, Положением о порядке формирования и ведения Единой классификации видов туризма в Республике Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 сентября 2022 г. № 584 (далее – Положение о Единой классификации).

Для целей Положения о Единой классификации используются термины в значениях, установленных в пункте 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О туризме», а также следующие термины и их определения:

• вид туризма – совокупность однородных туристических путешествий, объединенных по общим классификационным признакам для определенного вида туризма;
• классификационные признаки вида туризма – элементы содержания вида туризма, позволяющие отнести однородные туристические путешествия к соответствующему виду туризма.

В соответствии с пунктом 3 Положения о Единой классификации Единая классификация включает в себя следующую информацию:

• перечень видов туризма;
• определения видов туризма;
• классификационные признаки видов туризма;
• иные сведения.

Определение вида туризма в Единой классификации содержит понятие соответствующего вида туризма, а также устанавливает его описание, особенности, отличительные признаки и иные характеристики.

Виды туризма в Единой классификации определяются по следующим категориям:

• цели туристов, экскурсантов, примерный перечень которых представлен в пункте 3 статьи 4 Закона Республики Беларусь «О туризме» (на наш взгляд, основной критерий определения видов туризма при формировании Единой классификации);
• транспортные средства, используемые при совершении туристического путешествия;
• туристические ресурсы, посещаемые туристами, экскурсантами. Согласно абзацу двадцатому пункта 1 статьи 1 названного Закона под туристическими ресурсами понимаются природные комплексы и объекты, объекты социально-культурного назначения, культурной инфраструктуры, отдыха, удовлетворяющие потребности туристов, экскурсантов.

Пунктами 4–6 Положения о Единой классификации определен порядок формирования и ведения Единой классификации.

Так, включение видов туризма в Единую классификацию осуществляется Министерством спорта и туризма, в том числе на основании предложений местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, а также субъектов туристической индустрии, граждан.

Предложения о включении видов туризма в Единую классификацию направляются в письменной или электронной форме в Министерство спорта и туризма с приложением к ним обоснования, содержащего:

• вид туризма, определение вида туризма и классификационные признаки вида туризма;
• цель включения вида туризма в Единую классификацию.

Для формирования и ведения Единой классификации Министерством спорта и туризма создается совет, который:

• рассматривает предложения о включении видов туризма в Единую классификацию;
• выносит письменное заключение о целесообразности либо нецелесообразности включения видов туризма в Единую классификацию.

Персональный состав совета и порядок его работы определяются приказом Министра спорта и туризма.

Письменное заключение совета является основанием для подготовки решения Министерства спорта и туризма о включении вида туризма в Единую классификацию, которое в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» принимается в виде постановления.

Частью первой пункта 4 и пунктом 7 Положения о Единой классификации установлена компетенция Министерства спорта и туризма на установление соответственно перечня видов туризма, их определений и классификационных признаков, а также формы ведения Единой классификации.

Закон о туризме. Госрегулирование и госпрограммы в этой сфере

Закон о туризме. Туристические зоны, права и обязанности туристов и туроператоров

Закон о туризме. Заключение договоров, фонд ответственности туроператоров

Закон о туризме. Экскурсионное обслуживание, безопасность и ответственность за нарушения

Информация предоставлена Министерством спорта и туризма Республики Беларусь для Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь
При использовании материала гиперссылка на источник обязательна!

На YouTube-канале НЦПИ можно посмотреть трансляции семинаров:

• «Новое в правовом регулировании туристической отрасли Беларуси»;
• «Развитие агроэкотуризма. Разбираемся в новациях законодательства».

Новости по теме:

• В Беларуси принят новый Закон «О туризме»
• Что изменится в регулировании деятельности экскурсоводов и гидов-переводчиков с 1 января 2023 года?