Проверки органами прокуратуры соблюдения законодательства в сфере закупок. Часть 1

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27 октября 2021 г.

Практика осуществления прокурорского надзора, а также проверки, проводимые контролирующими органами, свидетельствуют о том, что сфера закупок товаров (работ, услуг), которые могут осуществляться как с использованием средств бюджета, так и за счет собственных средств организаций, является одной из наиболее подверженных коррупционным рискам сфер.

По-прежнему распространены нарушения порядка проведения закупок, приобретения товарно-материальных ценностей у подконтрольных организаций, влекущие завышение стоимости приобретаемых товаров ввиду заключения сделок с посредническими структурами, срыв поставок и приобретение некачественной продукции.

Это обуславливает необходимость обеспечения эффективного прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках.

Правовая регламентация проведения государственных закупок

Государственная закупка – приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств, а также отношения, связанные с исполнением договора госзакупки (абз. 2 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон).

Процедура госзакупки – регламентированная Законом последовательность действий заказчика (организатора) и комиссии по госзакупкам (в случае ее создания) по выбору поставщика (подрядчика, исполнителя) от принятия решения о проведении процедуры госзакупки до заключения договора либо отмены процедуры госзакупки или признания ее несостоявшейся, если иное не установлено Законом.

Основными целями и принципами в сфере госзакупок являются эффективное расходование бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, гласность и прозрачность при осуществлении госзакупок и предотвращение коррупции.

Во всех организациях локальным НПА должен быть утвержден состав комиссии по госзакупкам и регламент ее работы.

Перечень видов процедур закупок предусматривает проведение:

• процедуры закупки из одного источника;
• процедуры запроса ценовых предложений;
• электронного аукциона;
• биржевых торгов;
• открытого и закрытого конкурсов (в качестве разновидностей открытого конкурса предусмотрен двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием).

Вид процедуры госзакупки определяется исходя из ориентировочной стоимости годовой потребности в однородных товарах (работах, услугах), указанной в годовом плане госзакупок, с учетом иных требований Закона.

Ориентировочная стоимость предмета госзакупки – общая стоимость предмета госзакупки, включающая предполагаемую общую сумму выплат заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) за поставку или приобретение иным способом товаров (выполнение работ, оказание услуг), налог на добавленную стоимость и другие налоги, сборы (пошлины), иные обязательные платежи, уплачиваемые заказчиком в связи с осуществлением госзакупки, определенная с учетом конъюнктуры рынка либо на основании проектной документации или иными способами в случае их установления законодательством (абз. 10 ст. 1 Закона).

Однородные товары (работы, услуги) – товары (работы, услуги), относящиеся к одному подвиду классификатора (абз. 6 ст. 1 Закона).

Кроме того, учитывая требования абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона, приобретение неоднородных товаров (работ, услуг) в одной процедуре госзакупки возможно только в случае наличия технологической и функциональной взаимосвязи между такими товарами (работами, услугами).

Таким образом, для определения вида процедуры госзакупки имеет значение ориентировочная стоимость годовой потребности всех объединенных в предмет госзакупки товаров, относящихся к определенному подвиду классификатора, указанная в годовом плане госзакупок.

Одновременно, если заказчик решит в одной процедуре госзакупки приобрести несколько наименований товаров, которые являются неоднородными, то вид процедуры госзакупки определяется исходя из ориентировочной стоимости годовой потребности всех закупаемых совместно товаров, указанной в годовом плане госзакупок. При этом в таком случае разбивка предмета госзакупки на лоты не влияет на выбор вида процедуры госзакупки (см. письмо МАРТ от 22 февраля 2021 г. № 14-01-10/316К «О разъяснении законодательства»).

Проведение процедуры закупки из одного источника согласно п. 2 ст. 49 Закона предусматривается в случаях, предусмотренных в приложении к Закону.

Процедура запроса ценовых предложений применяется при приобретении товаров (работ, услуг), пороговое значение ориентировочной стоимости годовой потребности которых устанавливается Советом Министров Республики Беларусь (далее – Совмин), в том числе по перечню товаров (работ, услуг), установленному для проведения электронных аукционов (ч. 1 п. 2 ст. 45 Закона).

Предусмотрено право проведения закрытой процедуры запроса ценовых предложений. Однако ее проведение необходимо согласовывать с уполномоченным государственным органом по госзакупкам.

Применение электронного аукциона предусмотрено для случаев приобретения товаров (работ, услуг) по перечню, устанавливаемому Совмином (п. 2 ст. 38 Закона). Данная норма Закона предусматривает право заказчика применять электронный аукцион и в иных случаях, определяемых им самостоятельно, за исключением закупки товаров (работ, услуг), включенных в перечень для применения биржевых торгов (п. 1 ст. 50 Закона).

Биржевые торги в соответствии с п. 1 ст. 50 Закона предусмотрены к проведению при закупке товаров (работ, услуг) по перечню, определяемому Совмином.

Основание для проведения конкурсов (открытого и закрытого) содержится в ч. 2 п. 1 ст. 31 Закона и предусматривает необходимость проведения данной процедуры в случаях, для которых Законом не предусмотрены к применению другие виды процедур.

К субъектам, которые должны проводить госзакупки, относятся юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие госзакупку, в том числе через обособленное подразделение юридического лица (включая филиал либо представительство), уполномоченное от имени этого юридического лица. Данные субъекты выступают в качестве заказчиков (абз. 4 ст. 1 Закона)

В ст. 6 Закона сконцентрированы требования к размещению информации о госзакупках. При этом недавнее новшество – создание и функционирование государственной информационно-аналитической системы управления госзакупками (далее – ГИАС).

Круг информации, размещаемой в ГИАС, в целом включает тот же круг информации, который обусловлен требованиями ранее действующих актов законодательства о госзакупках: годовые планы, приглашения, документация, представляемая участникам, протоколы, акты законодательства и др. В то же время дополнительно подлежат размещению:

• решения заказчиков (организаторов) об отмене процедуры госзакупки;
• протоколы оператора электронной торговой площадки о признании открытого конкурса, электронного аукциона, процедуры запроса ценовых предложений несостоявшимися;
• реестр договоров;
• справки о проведении процедуры закупки из одного источника;
• информация об условиях допуска товаров (работ, услуг) иностранного происхождения и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предлагающих такие товары (работы, услуги), к участию в процедурах госзакупок;
• перечень иностранных государств (групп иностранных государств), с которыми Республикой Беларусь заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении госзакупок, а также условия применения национального режима;
• типовые формы договоров в случае, если они установлены Совмином;
• адресация (гиперссылка) на реестр банковских гарантий;
• информация о складывающихся на товарных рынках в результате процедур госзакупок ценах.

Согласно п. 1 ст. 24 Закона при проведении конкурентных процедур закупок договор между заказчиком и участником-победителем заключается на условиях, указанных в документах, представляемых для подготовки предложения, предложении этого участника.

Нормами ч. 3 п. 1 ст. 24 Закона также установлен максимальный срок заключения договора – не позднее 30 календарных дней со дня принятия решения о выборе участника-победителя.

В Законе четко оговорено право заказчика заключить один договор с участником, признанным победителем по нескольким частям (лотам).

При этом договор считается заключенным с момента подписания участником-победителем проекта договора в соответствии с ч. 3 (отсутствовали разногласия) или ч. 6 п. 4 ст. 24 (урегулированы разногласия) Закона.

Правовая регламентация проведения закупок за счет собственных средств

Закупки за счет собственных средств осуществляются организациями с применением процедур, предусмотренных ч. 1 подп. 2.1 п. 2 постановления Совмина от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств» (конкурсов, электронных аукционов и других видов конкурентных процедур закупок, а также процедуры закупки из одного источника) (далее – постановление № 229).

Действие данного постановления не распространяется на государственные закупки, закупки в сфере строительства и на закупки товаров (работ, услуг) за счет собственных средств согласно приложению 1 к постановлению № 229, если иное не установлено постановлением.

Закупки за счет собственных средств осуществляют республиканские унитарные предприятия, государственные органы, государственные объединения, иные юридические лица, имущество которых находится в республиканской собственности, либо хозяйственные общества, в уставных фондах которых более 25 % (долей) принадлежит Республике Беларусь или организациям, имущество которых находится в республиканской собственности, за исключением операторов сотовой подвижной электросвязи.

Местными Советами депутатов с учетом положений постановления № 229 определяется порядок осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств коммунальными унитарными предприятиями, государственными объединениями, иными юридическими лицами, имущество которых находится в коммунальной собственности, либо хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25 % акций (долей) принадлежит административно-территориальной единице и (или) организациям, имущество которых находится в коммунальной собственности (ч. 1 п. 5¹ постановления № 229).

В организации должен быть разработан порядок осуществления закупок за счет собственных средств, который размещается в открытом доступе в информационной системе «Тендеры» на сайте РУП «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен» в течение трех рабочих дней после его утверждения.

В названном документе определяются виды процедур, условия их применения и проведения, требования к заключению и исполнению договоров на закупки, а также иные положения, связанные с осуществлением закупок. При этом не допускается предъявлять требования к участникам процедуры закупки, а также закупаемым товарам (работам, услугам), условиям исполнения договора на закупку и осуществлять оценку и сравнение предложений участников процедуры закупки по критериям и способом, которые не указаны в документации о закупке (ч. 2 подп. 2.1 п. 2, ч. 1 подп. 2.6 п. 2 постановления № 229).

Порядок закупок за счет собственных средств утверждается:

• руководителем организации в случае, если организацией являются республиканское унитарное предприятие, государственное объединение, государственный орган, иное юридическое лицо, имущество которого находится в республиканской собственности;
• советом директоров (наблюдательным советом), правлением (дирекцией) либо директором (генеральным директором) в случае, если организацией является хозяйственное общество, определенное в подпункте 1.1 пункта 1 постановления № 229.

Персональная ответственность за необеспечение выполнения требований законодательства о закупках за счет собственных средств возложена на руководителей государственных органов (государственных организаций), а также руководителей организаций (п. 3 постановления № 229).

Основания для проведения проверки органами прокуратуры

Вопросы соблюдения законодательства о закупках, пресечения необоснованного посредничества и коррупционных проявлений в указанной сфере находятся на постоянном контроле органов прокуратуры.

Надзор за соблюдением законодательства, регулирующего порядок проведения госзакупок и закупок за счет собственных средств, осуществляется органами прокуратуры в ходе надзора за исполнением законодательства (ст. 26 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь»).

Информацию о совершаемом (совершенном) нарушении рассматриваемого законодательства, которая может являться основанием для назначения и проведения выборочной или внеплановой проверки организаций (в соответствии с требованиями Указа от 16.10.2009 № 510), органы прокуратуры получают как самостоятельно (в частности, в ходе периодического мониторинга ГИАС, информационной системы «Тендеры» и электронных торговых площадок), так и от контролирующих, правоохранительных, иных государственных органов, а также при рассмотрении жалоб граждан и юридических лиц.

При этом в ходе мониторинга информационных систем и электронных торговых площадок (в зависимости от источника финансирования закупок) изучаются следующие вопросы:

• приняты ли организацией локальные акты, регламентирующие порядок закупок за счет собственных средств, и если да, то соответствуют ли они требованиям законодательства;
• насколько своевременно и полно размещены приглашения к участию в закупках;
• соблюдены ли нормы законодательства при формировании требований к предмету закупки;
• законно ли выбраны поставщики при применении процедуры закупки из одного источника.

Также проверяются факты размещения планов госзакупок, самого порядка проведения конкретной закупки за счет собственных средств, сведений об общей стоимости договоров на закупки товаров (работ, услуг), заключенных конкретной организацией в отчетном квартале.

Следует отметить, что при выявлении в ходе мониторинга нарушений законодательства о закупках, которые носят явный характер, являются недопустимыми и могут причинить вред правам и интересам участников процедуры закупки, а также государственным интересам, прокуратурой без назначения и проведения проверки выносится предписание об их незамедлительном устранении.

Пример

В ходе осуществления надзорной деятельности установлено, что ГУО Л. допускаются нарушения требований законодательства о государственных закупках.

Учреждением на электронной торговой площадке www.goszakupki.by 08.07.2021 размещено приглашение к участию в процедуре закупки «Закупка интерактивной сенсорной панели». Вид процедуры закупки – запрос ценовых предложений. Источник финансирования – местный бюджет, собственные средства. Документы процедуры запроса ценовых предложений утверждены заместителем директора Учреждения.

Установлено, что в нарушение пп. 2 и 3 ст. 16 Закона в документах запроса ценовых предложений содержатся требования к участникам, включая перечень документов для их проверки, не предусмотренные указанными нормами.

Так, п. 2 ст. 16 Закона предусмотрен исчерпывающий перечень требований к участникам процедуры государственной закупки. В силу абз. 2 п. 2 ст. 16 Закона допускается устанавливать только предусмотренные законодательством требования.

В числе документов, подтверждающих соответствие участников установленным требованиям, указана справка из банка. Вместе с тем предоставление такого документа не предусмотрено п. 3 ст. 16 Закона.

В нарушение абз. 3 п. 1 ст. 46 Закона в документах запроса ценовых предложений не приводятся условия допуска товаров иностранного происхождения и поставщиков, предлагающих такие товары, к участию в процедуре запроса ценовых предложений. При этом закупаемый товар включен в перечень товаров иностранного происхождения, в отношении которых устанавливается условие их допуска к участию в процедурах государственных закупок, утвержденный постановлением Совмина от 17.03.2016 № 206.

Кроме того, в проекте договора и в документах запроса ценовых предложений содержатся различные требования, определяющие порядок оплаты закупаемого товара: по условиям договора – в течение 15 банковских дней после установки товара на рабочее место, проверки его работоспособности, настройки оптимального режима работы товара, в документах процедуры запроса ценовых предложений – по факту поставки.

В предписании прокуратуры потребовано устранить допущенные нарушения, отменить указанную процедуру закупки и обеспечить проведение процедуры закупки в строгом соответствии с требованиями законодательства.

Вместе с тем подобные нарушения могут являться и поводом для проведения в дальнейшем проверки организации, которая допускает нарушения, в рамках Указа № 510.

Подготовка к проверке

Перед проведением проверки прежде всего необходимо изучить законодательство о порядке осуществления закупок.

Вопросы проведения закупок регулируют следующие нормативные правовые акты:

• Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»;
• Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15.06.2019 № 395 «О реализации Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»;
• постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств»;
• постановление Министерства экономики Республики Беларусь от 01.04.2019 № 9 «Об электронных торгах по продаже имущества в процедурах экономической несостоятельности (банкротства)»;
• иные акты законодательства о закупках.

Далее следует выяснить, какие в проверяемом субъекте ранее выявлялись нарушения названного законодательства, вносились акты прокурорского надзора. Нужно проверить их реальное устранение, полноту принятых мер, а также разрешение вопроса об ответственности виновных лиц.

Также изучаются акты проверок финансово-хозяйственной деятельности, проведенных иными контролирующими (надзорными) органами.

Перед началом проверки следует организовать взаимодействие с органами внутренних дел, органами ведомственного контроля, получить у них информацию, подлежащую проверке.

Помимо этого, при подготовке и проведении проверки, как уже отмечалось, используются возможности ГИАС и информационной системы «Тендеры».

Непосредственное проведение проверки

При изучении в организации работы в сфере закупок выясняется:

1. Определено ли заказчиком структурное подразделение для выполнения функций по госзакупкам либо назначен работник (работники), обладающий соответствующей квалификацией в данной сфере (п. 1 ст. 12 Закона).

2. Формирует ли заказчик (организатор) в случае организации и проведения конкурса, электронного аукциона, процедуры запроса ценовых предложений комиссию для проведения процедур госзакупок.

При проверке организации работы указанной комиссии следует руководствоваться требованиями ст. 14 Закона и постановлением МАРТ от 21.01.2019 № 7.

В ходе проверок конкретных закупок путем изучения приказов по предприятию (о предоставлении отпуска, о направлении в командировку, о переводе, об увольнении и др.), табелей учета рабочего времени, а также сведений о временной нетрудоспособности необходимо выяснять, действительно ли члены комиссии принимали участие в ее работе.

Кроме того, в ходе проверки изучению подлежат такие документы как протоколы заседаний комиссии, указания руководителя комиссии и заказчика, иная переписка.

При проверке протокола следует учитывать, что он должен быть подписан председательствующим, секретарем и другими членами комиссии и составлен в день проведения заседания.

3. Правильность составления, утверждения, согласования и размещения на официальном сайте плана госзакупок.

Выясняется, назначено ли конкретное должностное лицо, ответственное за составление годового плана закупок, составление и представление статистической отчетности, а также за размещение на официальном сайте годового плана закупок и внесенных в него изменений.

4. Соответствуют ли участники процедур госзакупок требованиям, установленным ст. 16 Закона.

К участникам предъявляются следующие требования:

• соответствие требованиям, установленным законодательством к юридическому или физическому лицу, в том числе ИП, осуществляющему поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), являющихся предметом госзакупки;
• соответствие дополнительным требованиям к участникам, если такие требования установлены в соответствии с абз. 7 ст. 9 Закона;
• отсутствие у юридического лица или ИП задолженности по уплате налогов, сборов (пошлин), пеней;
• юридическое или физическое лицо, в том числе ИП, не должно быть включено в список поставщиков (подрядчиков, исполнителей), временно не допускаемых к участию в процедурах госзакупок;
• юридическое лицо или ИП не должны быть включены в реестр коммерческих организаций и ИП с повышенным риском совершения правонарушений в экономической сфере;
• юридическое или физическое лицо, в том числе ИП, работник (работники) таких юридического лица или ИП не должны оказывать заказчику (организатору) услуги по организации и проведению процедуры госзакупки, в том числе консультированию, а также формированию требований к предмету госзакупки и (или) подготовке заключения по рассмотрению, оценке и сравнению предложений;
• юридическое лицо или ИП не должны являться заказчиком (организатором) проводимой процедуры госзакупки;
• физическое лицо не должно являться работником заказчика (организатора), за исключением проведения процедуры закупки из одного источника у физических лиц, не являющихся ИП;
• юридическое лицо не должно находиться в процессе ликвидации, реорганизации (за исключением юридического лица, к которому присоединяется другое юридическое лицо), ИП не должен находиться в стадии прекращения деятельности;
• в отношении юридического лица или ИП не должно быть возбуждено производство по делу об экономической несостоятельности (банкротстве);
• юридическое или физическое лицо, в том числе ИП, должно обладать исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением договора заказчик приобретает права на такие результаты, за исключением случаев заключения договора на создание объектов интеллектуальной собственности;
• юридическое или физическое лицо, в том числе ИП, должно обладать правомочиями на реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг) на территории Республики Беларусь с использованием товарных знаков и знаков обслуживания.

5. Соблюдаются ли заказчиком (организатором) сроки размещения конкурсных документов, аукционных документов, документов процедуры запроса ценовых предложений, изменений и дополнений к ним, а также сроки, установленные пп. 1 и 2 ст. 23 Закона для подготовки потенциальными участниками своих предложений.

6. Осуществляется ли оценка и сравнение предложений, а также выбор участника победителя в соответствии с требованиями Закона.

7. Проводит ли заказчик (организатор) при осуществлении процедуры закупки из одного источника изучение конъюнктуры рынка в порядке, установленном постановлением МАРТ от 12.04.2019 № 30.

При выявлении в ходе проверки организации нарушений законодательства, регулирующего сферу закупок, вносится акт прокурорского надзора. Как правило, таким актом является представление с требованием об устранении выявленных нарушений, а также причин и условий, способствующих этим нарушениям (ст. 38 Закона о прокуратуре).

Продолжение материала: часть 2.

Никитин Ю.А.,
начальник отдела ГУ «Научно-практический центр проблем
укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры
Республики Беларусь», кандидат юридических наук, доцент

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!