Правовое регулирование будущего энергоперехода

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 13 декабря 2021 г.

Статья посвящена изучению проблем правового регулирования нового эпохального события: перевода энергетики от ископаемых источников на возобновляемые источники энергии, а также имеющихся научных исследований, положений действующего законодательства, сравнительному анализу норм права по этим вопросам в разных государствах, некоторым предложениям.

По мнению отдельных исследователей, в истории выделяются четыре энергоперехода, в настоящее время мир находится в начале четвертого [1]:

• первый энергопереход – от биотоплива (дрова, древесный уголь и т.п.) к углю (доля угля в первичной энергии в 1840 году – 5 %, в 1900 году – 50 %);
• второй энергопереход – увеличение доли нефти в первичной энергии (1915 год – 3 %, 1975 год – 45 %);
• третий энергопереход – расширение использования газа (1930 год – 3 %, 2017 год – 23 %);
• четвертый энергопереход – переход к возобновляемым источникам энергии: энергии ветра, солнца, приливов и т.д. (2017 год – 3 %).

Введение

Энергетический переход или энергопереход – существенная трансформация структуры источников энергии в энергетической системе (приумножение доли новейших источников с постепенной заменой прежних источников энергии в общем объеме энергопотребления).

Вспомним также, что неоиндустриализация представляет собой тандем науки, производства и новейших методов управления, включая цифровизацию.

Проанализируем энергопереход в качестве скорой и неминуемой реальности, беспристрастного подтверждения начавшейся неоиндустриализации, в которой не обойтись без его эффективного правового регулирования.

На примере энергопереходов мы имеем возможность наблюдать, как взаимосвязаны и объективно обусловлены процессы, происходящие не только в энергетике, но и в экономиках разных стран в достаточно короткие временные периоды. Менее чем за 200 лет мировая экономика переходит от дров к возобновляемым источникам производства энергии. Не менее объективна необходимость и в эффективном их правовом регулировании. Отставание и субъективизм в этих процессах чревато для экономик, для стран и народов.

Цель настоящей статьи – изучить современное состояние правового регулирования происходящего энергоперехода в Республике Беларусь в сравнении с иными государствами, а также разные точки зрения на эти вопросы.

Степень изученности проблемы: научные статьи, специально посвященные вопросам правового регулирования энергопереходов в Республике Беларусь, за последние пять–восемь лет отыскать не представилось возможным. Комплексных и системных научных исследований по этой проблеме тем более нет. Имеются только научные публикации о правовом регулировании проблем производства атомной энергии и некоторых видов возобновляемых источников энергии [2], а также кандидатская диссертация, близкая к теме настоящего исследования [3].

Для сравнения: в Российской Федерации научные диссертации, посвященные правовому регулированию энергетического перехода, обнаружить также не удалось, но имеется немалое количество научных статей [4].

Энергетический переход не просто известен, но и популярен в общественном дискурсе и политике для многих государств мира и Европы.

Постараемся узнать, имеет ли он значение для права, для правового регулирования в нашей стране и для наших соседних государств?

Основная часть

По мнению многих международных организаций, включая Всемирный экономический форум, энергетический переход – это не просто переход от одних источников энергии к другим, но еще и масштабная перестройка энергосистем. Она включает в себя несколько элементов: энергоэффективность, декарбонизацию (снижение выбросов углекислого газа), децентрализацию, цифровизацию (внедрение цифровых систем передачи, средств коммутации и управления, обеспечивающих передачу и распределение потоков информации в цифровом виде).

Ожидаемый и осуществляемый энергетический переход имеет своими целями:

• решение климатической проблемы через отказ от фоссильного топлива (угля, нефти, природного газа, горючих сланцев и т.п.);
• замену их возобновляемыми источниками энергии;
• сохранение баланса «энергетического треугольника», обеспечивающего безопасность и доступ, экологическую устойчивость, экономическое развитие и рост.

Как известно, предпосылки к энергетическому переходу сформированы Парижским соглашением, заключенным лидерами 180 мировых государств в 2015 году (Парижское климатическое соглашение) [5]. Одновременно стремления ускорить переход к возобновляемым источникам энергии связаны с рисками и энергетическим кризисом, которые мы наблюдаем в настоящее время.

Но парадокс заключается в том, что вызовы, риски и угрозы энергетической безопасности одновременно являются движителями нашего стремления к объективной безопасности в этой сфере и обеспечения ее эффективного правового регулирования. Наш известный земляк и лауреат Нобелевской премии Жорес Алферов утверждал, что «… скоро любой возобновляемый источник энергии в качестве топлива станет рентабельнее нефти и газа».

А по прогнозам Международного энергетического агентства, в целом доля возобновляемых источников энергии в мировом энергобалансе вырастет с сегодняшних 26 % до 30 %, при этом почти 50 % роста обеспечат солнечная и ветровая энергетика. Карантинные меры ускорят переход к «зеленой энергетике», включая энергию ветра, солнца, вод и «мирного атома». В 2020 году возобновляемые источники энергии обеспечат выработку 40 % мирового производства электроэнергии [6].

На вышеописанном фоне уже трудно будет сказать, что данная проблема не актуальна для отечественного права и экономики, для субъектов хозяйствования.

Наоборот, своевременное правовое обеспечение и поддержка уже начавшегося энергоперехода экономики Республики Беларусь, ее отраслей и конкретных производств поможет избежать в будущем эскалации энергетических и экологических проблем, а также снижения темпов социально-экономического развития.

По мнению отдельных российских исследователей, «…роль государства в энергопереходе состоит в создании понятных и прозрачных механизмов реализации климатических проектов. Поскольку изменение климата неразрывно связано с комплексной трансформацией всей экономики, следует параллельно развивать лесные проекты, водородную энергетику, повышать энергоэффективность, модернизировать производство…» [7].

Другие авторы вполне обоснованно называют конкретные унифицированные методы и пути правового регулирования общественных отношений в исследуемой сфере. «… Это экономическое стимулирование, налоговые льготы, программы господдержки, госзаймы на приобретение оборудования, временное субсидирование потребления энергии из ВИЭ для населения и производств, установление скидок на приобретение оборудования для производства и потребления возобновляемой энергии, снятие административных барьеров и даже прямое регулирование цен через установление льготных тарифов приобретения электроэнергии электросетями от поставщиков из возобновляемых источников и др.» [8].

Иные правоведы говорят о «…правовом закреплении особой ответственности государства:

а) за обеспечение стабильного и благоприятного инвестиционного климата, включающего высокую правовую защищенность и ликвидность частных инвестиций;

б) по своим обязательствам (гарантийным и финансовым), включению проектов «зеленой» экономики в сферу проектов, реализуемых на основе концессионных соглашений и соглашений о ГЧП;

в) за бюджетное финансирование направлений стратегического развития, к примеру, таких как нацпроекты, обеспечивающие господдержку, а также учет экологических приоритетов и требований при осуществлении государственных, муниципальных и корпоративных закупок компаний госсектора» [9].

Соглашаясь с необходимостью комплексного подхода к трансформации всей экономики, этот же комплексный принцип необходимо распространить и на правовое регулирование процессов, происходящих в энергетике при энергопереходе.

В правовой доктрине и системе, а также в законодательстве Республики Беларусь словосочетание «энергетический переход» в любых его интерпретациях пока не встречается.

Но в отдельных актах законодательства Республики Беларусь можно обнаружить положения, свидетельствующие об устремлении к участию в общемировой тенденции увеличения доли энергии с использованием возобновляемых источников энергии.

Так, еще в 2017 году на Министерство природы возлагалась такая функция, как:

• разработка предложений по вопросам … в том числе снижения выбросов загрязняющих веществ и парниковых газов посредством увеличения использования возобновляемых источников энергии, внедрения низкоуглеродных и безуглеродных технологий, перехода на низкоуглеродное развитие, исключающее использование высокоуглеродных видов топлива для включения их в проекты прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь (подп. 6.1) [10].

Для сравнения, в Российской Федерации, например, также еще нет законодательных актов с этим термином, но есть акты законодательства.

Так, в Распоряжении Правительства РФ [11] названа стратегическая цель: реализация национального потенциала в области производства, экспорта, применения водорода и промышленной продукции для водородной энергетики и вхождение Российской Федерации в число мировых лидеров по их производству и экспорту с обеспечением конкурентоспособности экономики страны в условиях глобального энергетического перехода (п. 27).

Имеются и иные правовые акты, утверждающие рабочие группы, дающие поручения заинтересованным министерствам по подготовке предложений по минимизации рисков, связанных с глобальным энергопереходом и адаптацией к нему российской экономики.

Такую же работу, по нашему мнению, предстоит выполнить и в нашей стране. Кроме того, в Республике Беларусь имеется ряд законодательных актов, которые непосредственно или опосредованно регулируют вопросы предстоящего энергетического перехода. С целью их координации и возможного обновления стоит также предпринять необходимые усилия.

Так, в Законе о возобновляемых источниках энергии [12, ст. 4] среди принципов государственной политики стоит указать не только приоритетность, эффективность и рациональный характер использования возобновляемых источников энергии, но и постепенный переход экономики на возобновляемые источники энергии. Такие правовые нормы послужили бы не только стимулом для развития возобновляемой энергетики, подчеркнув объективную неизбежность данного процесса, но и гарантией для самой энергетики и научных исследований в этой сфере общественных отношений.

Не менее важно, на наш взгляд, на законодательном уровне уточнить, что с помощью возобновляемых источников можно получать не только электрическую, но и тепловую, электромагнитную, химическую, атомную и иные виды энергии.

Кроме того, принцип государственной поддержки и стимулирования использования возобновляемых источников энергии [12, ст. 4] необходимо дополнить нормами о заинтересованности государства и в негосударственной поддержке производства возобновляемой энергии. Они, в свою очередь, открыли бы путь к совершенствованию правовых норм ст. 18 Закона [12], в частности к преференциям при кредитовании негосударственными банками такого производства.

Не будет лишней и более подробная расшифровка понятия «возобновляемые источники энергии». В действующей редакции Закона [12, ст. 1] это энергия солнца, ветра, тепла земли, естественного движения водных потоков, древесного топлива, иных видов биомассы, биогаза, а также иные источники энергии, не относящиеся к невозобновляемым.

В законе Российской Федерации об электроэнергетике [13, ст. 3] дана более подробная дефиниция возобновляемых источников. В нее включены энергия солнца, ветра, вод (в том числе энергия сточных вод), а также энергия приливов волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках.

В таком подробном перечислении возможных источников возобновляемой энергии, на наш взгляд, имеется большой смысл, поскольку дает хороший ориентир для их практического использования и для научных исследований по этой теме.

Нуждается в корректировке и Закон об энергосбережении [14, ст.ст. 1, 14], в котором возобновляемые источники энергии отнесены почему-то к местным топливно-энергетическим ресурсам, независимо от природы, географии и объемов их происхождения.

Субъектами отношений в сфере энергосбережения в Законе [14, ст. 3] названы только Республика Беларусь, административно-территориальные единицы Республики Беларусь, юридические лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, иностранные государства, иностранные и международные юридические лица (организации, не являющиеся юридическими лицами). Не названы в этом перечне общественные и иные негосударственные организации, которые могут быть пользователями энергии.

Если среди субъектов общественных отношений по энергосбережению являются юридические лица (надо понимать, несмотря на форму собственности), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, то закономерно возникает вопрос, почему в Законе [14, ст. 5] речь идет только о государственном регулировании энергосбережения? Ведь каждый собственник является наиболее заинтересованным лицом в сбережении своего имущества, в том числе и энергии (произведенной или приобретенной). Следовательно, нужно сформулировать нормы о правилах этого регулирования. Даже функции контроля за энергосбережением не следует оставлять только в руках государства и его органов.

Перечень и содержание принципов государственного регулирования в энергосбережении также, по нашему мнению, стоит пересмотреть с учетом необходимости отражения энергоперехода, а также возможностей негосударственного регулирования данных правоотношений.

Удивительно, но потребуются изменения и в Закон «О газоснабжении» [15]. На первый взгляд, газ не относится к числу возобновляемых источников энергии. Но это касается только природного добываемого газа. Но ведь в российском законе [13, ст. 3] определение возобновляемых источников включает и газ (энергия воздуха, биомасса, включающая в себя специально для получения энергии растения, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках). Понятно также, что при наличии огромных запасов газа отказываться от него полностью и зачислять только в невозобновляемые источники энергии никто не собирается. Поэтому, включив газ в возобновляемые источники энергии, никто от этого не пострадает. Даже наоборот. Но корректировать Закон «О газоснабжении» [15] будет необходимо, в том числе расширив перечень газов возобновляемыми его видами, а также сформулировав принципы правового регулирования газоснабжения, упомянув и энергетический переход.

При этом объективно напрашивается мысль возвратиться к идее консолидированного нормативного правового акта в виде энергетического кодекса, то есть совокупности законов, взаимосвязанных едиными принципами и правилами правового регулирования энергетики.

Понятно, что перечисленные выше предложения в случае их реализации вызовут необходимость пересматривать и иные законодательные акты: налоговый кодекс, закон об объектах, находящихся только в собственности государства, и видах деятельности, на осуществление которых распространяется исключительное право государства и другие. Но это находится уже за рамками настоящей исследуемой проблемы.

В ближайшее же время вопросы, поднятые в настоящей статье, придется решать в той или иной мере.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Прогноз развития энергетики мира и России 2019 / под ред. А. А. Макарова, Т. А. Митровой, В. А. Кулагина ; ИНЭИ РАН – Московская школа управления СКОЛКОВО – Москва, 2019. – 210 с. – ISBN 978-5-91438-028-8 – С. 15 (электронная версия).

2. Каменков, В. С. Система источников энергетического права (части 1 и 2) // КонсультантПлюс, 2017 (электронная версия) ; Дубинский, Н. А. Техническое регулирование в Евразийском экономическом союзе // КонсультантПлюс, 2016 (электронная версия) ; Карпович, Н. А. Экологическая политика Республики Беларусь: теоретические и концептуальные основы совершенствования правового обеспечения // КонсультантПлюс, 2015 (электронная версия) и др.

3. Ванькович, Е. Э. Правовое обеспечение экологической безопасности при использовании возобновляемых источников энергии // https://elib.bsu.by/handle/123456789/193864.

4. Символоков, О. А. Правовое обеспечение развития технологий использования возобновляемых источников энергии // Журнал российского права. – 2020. – № 9. – С. 53–67 (электронная версия) ; Лахно, П. Г. Об энергетическом праве и не только... // Предпринимательское право. – 2019. – № 4. – С. 32–45 (электронная версия) ; Выпханова, Г. В., Жаворонкова, Н. Г. Инновации в энергетике: организационно-правовые аспекты // Актуальные проблемы российского права. – 2021. – № 1. – С. 189–203 (электронная версия) и др.

5. Дубовик, О. Л., Аверина, К. Н. Значение Парижского соглашения для охраны климата: крупномасштабные планы и проблемы с их реализацией // Международное право и международные организации. – 2018. – № 4. – С. 18–27 (электронная версия).

6. Символоков, О. А. Договоры в электроэнергетике: проблемы теории и практики: монография. – М. : Инфотропик Медиа, 2021. – 186 с. (электронная версия).

7. Спиридонова, Е. В. Предпосылки становления системы правового регулирования лесоклиматических проектов в России // Экологическое право. – 2021. – № 3. – С. 29–34 (электронная версия).

8. Краснова, И. О. Зарубежный опыт правового регулирования использования возобновляемых источников энергии // Экологическое право. – 2019. – № 4. – С. 7. (электронная версия).

9. Новикова, Е. В. Концептуальные основы правового регулирования «зеленой» экономики в России // Экологическое право. – 2020. – № 5. – С. 3–10. (электронная версия).

10. О некоторых вопросах Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь : постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20.06.2013 № 503 (ред. от 12.09.2019) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 17.09.2019, 5/47008.

11. Об утверждении Концепции развития водородной энергетики в Российской Федерации : Распоряжение Правительства РФ от 05.08.2021 № 2162-р // Собрание законодательства РФ, 16.08.2021, № 33, ст. 6124.

12. О возобновляемых источниках энергии : Закон Республики Беларусь от 27.12.2010 № 204-З (ред. от 09.01.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.01.2018, 2/2529.

13. Об электроэнергетике (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2021) : Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 11.06.2021) // Собрание законодательства РФ, 14.06.2021, № 24 (Часть I), ст. 4188.

14. Об энергосбережении : Закон Республики Беларусь от 08.01.2015 № 239-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 11.01.2015, 2/2237.

15. О газоснабжении : Закон Республики Беларусь от 04.01.2003 № 176-З (ред. от 17.07.2018) // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.07.2018, 2/2572.

Каменков В.С.,
научный консультант, профессор кафедры финансового права
и правового регулирования хозяйственной деятельности
Белорусского государственного университета, директор
Международного научно-образовательного центра медиации,
примирения и третейских процедур, национальный корреспондент
Беларуси в ЮНСИТРАЛ, доктор юридических наук, профессор

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах «ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»

Материал предоставлен Национальным центром правовой информации Республики Беларусь
При использовании материала ссылка на Национальный центр правовой информации Республики Беларусь обязательна!
(фото автора)