РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
11 марта 2021 г. № Р-1256/2021
О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2020 году
Конституционный Суд Республики Беларусь в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Миклашевича П.П., заместителя Председателя Карпович Н.А., судей Бодак А.Н., Бойко Т.С., Вороновича Т.В., Данилюка С.Е., Козыревой Л.Г., Рябцева В.Н., Рябцева Л.М., Сергеевой О.Г., Тиковенко А.Г., Чигринова С.П., рассмотрев в судебном заседании вопрос о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2020 году,
руководствуясь статьями 22 и 24 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статьями 74, 79, 84, 161–163 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве», РЕШИЛ:
1. Принять Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2020 году» (прилагается).
2. Опубликовать Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2020 году» в соответствии с законодательными актами.
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |
|
Президенту Республики Беларусь
Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь
Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь |
ПОСЛАНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
О СОСТОЯНИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ
В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ В 2020 ГОДУ
Конституция, являющаяся по сути общественным договором о принципах государственного и общественного устройства, содержит фундаментальные положения, выступающие регуляторами системы политических, экономических и социальных отношений, служит правовой основой стратегии развития суверенной Беларуси.
Верховенство и прямое действие Конституции в нормотворчестве и правоприменении, последовательная реализация конституционных идей, ценностей, принципов и норм в повседневной жизнедеятельности государства и общества обеспечивают конституционализацию общественных отношений, эффективное функционирование государственной власти, действенность конституционно-правовых механизмов защиты прав и свобод граждан.
Согласно Конституции единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ – это определяет сущность конституционного строя и политико-правового состояния общественных отношений.
В истекшем году в соответствии с нормами Конституции и основанного на них избирательного законодательства белорусский народ избрал А.Г.Лукашенко Президентом Республики Беларусь.
Воля народа, выраженная на выборах, реализует народный суверенитет, придает конституционным принципам народовластия реальное воплощение, выступает народной гарантией сохранения стабильности и безопасности государства.
Республика Беларусь идет по эволюционному конституционному пути развития, в основе которого лежат выработанные в процессе самоопределения нации конституционно-правовые традиции, нравственные и духовные идеалы и ценности.
При этом общественные отношения в современном информационном обществе все в большей степени сопряжены с применением цифровых технологий. Возникновение новых правоотношений в цифровой сфере, адаптация традиционных правовых институтов к информационно-цифровому пространству становятся объективной реальностью трансформации права.
Дальнейшее развитие оптимально необходимых конституционно-правовых основ функционирования общества и государства, обеспечения и защиты прав, свобод и достоинства личности в новых условиях цифровой реальности базируется на принципах демократического социального правового государства, верховенства права, последовательной приверженности конституционным ценностям, принципам и целям.
Деятельность Конституционного Суда как органа конституционного контроля в истекшем году была направлена на утверждение верховенства Конституции, обеспечение конституционной законности, защиту конституционных прав и свобод граждан посредством осуществления конституционного правосудия.
I
Реализуя на основании статьи 116 Конституции, статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, статей 98–106 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» полномочия по обязательному предварительному контролю конституционности законов, принятых Национальным собранием Республики Беларусь, Конституционный Суд проверяет на соответствие Конституции законодательные положения.
В 2020 году в порядке осуществления обязательного предварительного контроля Конституционный Суд проверил конституционность 44 законов, принятых Парламентом.
1. В решениях Конституционного Суда сформулированы правовые позиции, констатирующие, что совершенствование законодательного регулирования основывается на конституционных принципах и нормах, вырабатываются правовые механизмы для обеспечения защиты прав и свобод человека как высшей ценности и цели государства и общества.
1.1. В решении по проверке изменения Закона Республики Беларусь «О государственных символах Республики Беларусь» отмечено, что согласно Конституции государственные символы олицетворяют суверенную государственность Республики Беларусь (статья 19). В государственных символах отражаются исторически обусловленные мировоззренческие начала и цивилизационные цели развития народа Беларуси как государствообразующего субъекта, его менталитет, базовые морально-нравственные императивы и эстетические предпочтения. Государственный флаг и Государственный герб Республики Беларусь символизируют трудолюбие белорусского народа, его толерантность, мудрость, стремление к свободе и справедливости, миролюбивый характер, силу и процветание белорусского государства, а также красоту и уникальность природы Беларуси.
Закрепление законодателем требований о соответствии Государственного флага и изображений Государственного флага и Государственного герба эталонам, предусматриваемым положениями проверяемого Закона, позволяет избежать искажений при воспроизводстве государственных символов Республики Беларусь, учитывая необходимость проявления к ним должного уважения, а также формирования единообразной практики применения правовых норм об ответственности за нарушение предписаний Закона «О государственных символах Республики Беларусь» (решение от 26 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О государственных символах Республики Беларусь»).
1.2. В решении по проверке конституционности Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях указано, что устанавливаемая законодателем индивидуализация административной ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств повышает предупредительное воздействие административных взысканий, усиливает защиту прав и законных интересов лиц, укрепляет законность и правопорядок, обеспечивает выполнение государством установленной в части первой статьи 59 Конституции обязанности по принятию всех доступных ему мер для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией (решение от 28 декабря 2020 г. по Кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях).
2. В решениях Конституционного Суда обращалось внимание, что из конституционных положений о социальном государстве вытекает обязанность государства обеспечивать рост благосостояния граждан, создавать условия для улучшения их жизни, содействовать развитию их экономической активности.
2.1. В решении об изменении законов по вопросам здравоохранения и оказания психологической помощи отмечено, что правовым регулированием системы управления качеством медицинской помощи совершенствуется правовой механизм повышения качества деятельности организаций здравоохранения, оказания доступной, качественной, безопасной медицинской помощи на основе системы показателей качества и методики их оценки для формирования более эффективной модели здравоохранения, что соответствует нормам Конституции о Республике Беларусь как социальном государстве (часть первая статьи 1), в котором человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства (часть первая статьи 2), о праве каждого на жизнь (часть первая статьи 24), о гарантировании гражданам Республики Беларусь права на охрану здоровья, создании государством условий доступного для всех граждан медицинского обслуживания (части первая и вторая статьи 45) (решение от 1 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам здравоохранения и оказания психологической помощи»).
2.2. В решении по проверке конституционности изменения законов по вопросам пенсионного обеспечения и государственного социального страхования указано, что вносимые изменения, касающиеся правового регулирования условий и порядка назначения пенсий отдельным категориям граждан, согласуются с конституционным принципом социальной справедливости, присущим социальному государству, и с положением части первой статьи 32 Конституции о том, что семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства (решение от 1 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам пенсионного обеспечения и государственного социального страхования»).
2.3. В решении по проверке конституционности изменения Закона Республики Беларусь «О государственных минимальных социальных стандартах» отмечено, что новой редакцией положений этого Закона, предусматривающей, что наряду с минимальной заработной платой (месячной и часовой) к государственным минимальным социальным стандартам в области оплаты труда относятся тарифы оплаты труда работников бюджетных организаций, определяемые по базовой ставке и коэффициентам тарифного разряда тарифной сетки (кратным размерам базовой ставки), совершенствуется правовой механизм реализации конституционных прав граждан в социальной сфере на основе обеспечения государственных минимальных социальных стандартов в области оплаты труда в целях повышения уровня жизни и обеспечения устойчивого развития общества, что соответствует положениям Конституции, согласно которым каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий; государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства (части вторая и третья статьи 21) (решение от 1 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов»).
3. При проверке конституционности законов экономического содержания Конституционный Суд исходил из того, что для устойчивого социально-экономического развития в условиях глобализации и динамизма интеграционных процессов необходимы современные подходы к формированию законодательного регулирования отношений в сфере экономики.
3.1. В решении об изменении законов по вопросам хозяйственных обществ указано, что устанавливаемое законодательное регулирование правового статуса закрытого акционерного общества, прав участников такого общества на отчуждение принадлежащих им акций, в том числе возможности выбора как способа отчуждения, так и контрагента по сделке, обеспечивает баланс прав и законных интересов отдельных участников общества, прав и законных интересов самого общества и других его членов, согласуется с конституционным правом граждан на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
В этом же решении отмечено, что осуществляемое законодательное регулирование отношений по участию в деятельности хозяйственного общества и (или) управлении им обеспечивает дополнительные механизмы повышения эффективности деятельности членов органов управления хозяйственного общества, а также работников, формирует у них заинтересованность в долгосрочном развитии хозяйственного общества, создает конкурентные условия на рынке труда в сочетании с партнерскими отношениями и тем самым реализует положения частей четвертой и пятой статьи 13 Конституции, а также согласуется с частью первой статьи 42 Конституции, предусматривающей гарантирование лицам, работающим по найму, справедливой доли вознаграждения в экономических результатах труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением (решение от 26 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам хозяйственных обществ»).
3.2. В решении об изменении Закона Республики Беларусь «О государственном регулировании торговли и общественного питания в Республике Беларусь» указано, что в силу положений статьи 13 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 97 и пунктом 1 части первой статьи 98 Конституции законодатель вправе определять порядок и условия торговли как вида предпринимательской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров. Совершенствование правового регулирования отношений в области торговли и общественного питания для реализации отвечающей интересам и потребностям общества государственной экономической политики в данной сфере способствует реализации прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговлю, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих общественное питание, соблюдению баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечению при этом соблюдения прав и законных интересов населения, что согласуется с положением Конституции о Республике Беларусь как социальном государстве (решение от 26 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О государственном регулировании торговли и общественного питания в Республике Беларусь»).
4. В решениях Конституционного Суда отмечалось, что современные процессы цифровизации затронули правовое регулирование многих общественных отношений, потребовав от законодателя отражения правовыми средствами их цифровой составляющей, а также создания правовых условий для дальнейшего внедрения цифровых инноваций.
4.1. В решении по проверке конституционности изменения Хозяйственного процессуального, Гражданского процессуального, Уголовно-процессуального кодексов Республики Беларусь указано, что положения проверяемого Закона, которыми предусматривается использование в судопроизводстве современных информационно-коммуникационных технологий, способствуют достоверному и последовательному отражению хода судебного разбирательства, вынесению законных и обоснованных судебных постановлений в соответствии с исследованными в судебном заседании доказательствами, гарантируют осуществление действенного контроля вышестоящими судебными инстанциями за выполнением судами требований закона при разрешении дел и тем самым обеспечивают реализацию конституционного права каждого на судебную защиту его прав и свобод в полном объеме посредством правосудия, отвечающего критериям открытости, гласности и справедливости (решение от 8 июля 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении кодексов»).
4.2. В решении об изменении законов по вопросам здравоохранения и оказания психологической помощи отмечено, что дополнение Закона Республики Беларусь «О здравоохранении» нормами, которыми регулируются отношения по созданию, развитию, сопровождению и эксплуатации централизованной информационной системы здравоохранения, оказанию медицинской помощи, медицинскому наблюдению и проведению медицинских экспертиз с применением телемедицинских технологий, в условиях развития цифровой экономики, цифровой трансформации повседневной жизни общества способствует созданию единой системы электронного здравоохранения на основе электронной медицинской карты, других электронных медицинских документов, личного электронного кабинета пациента и др., созданию единого информационного пространства общественных отношений, возникающих при осуществлении медицинской, фармацевтической деятельности, оказании медицинской помощи, что согласуется с положениями Конституции, закрепляющими право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений (часть первая статьи 34), а также право на охрану здоровья (часть первая статьи 45) (решение от 1 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам здравоохранения и оказания психологической помощи»).
4.3. В решении об изменении законов по вопросам исполнительного производства указано, что нормами проверяемого Закона, регламентирующими вопросы применения в исполнительном производстве современных информационно-коммуникационных технологий, обеспечивается цифровизация общественных отношений в сфере принудительного исполнения исполнительных документов, создаются дополнительные возможности для более действенной защиты прав и законных интересов сторон в исполнительном производстве, оптимизации расходов по исполнению исполнительных документов, эффективного решения государственными органами задач исполнительного производства и реализации функций, отнесенных к их компетенции, что соответствует положениям части первой статьи 2, части первой статьи 21 и части первой статьи 59 Конституции (решение от 28 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам исполнительного производства»).
5. При проверке конституционности законов, устанавливающих положения, ограничивающие либо иным способом затрагивающие права и свободы личности, в решениях Конституционного Суда подчеркивалось, что правовые ограничения должны обеспечивать баланс между конституционными правами и свободами граждан и публичными интересами государства и общества. Любые ограничения конституционных прав и свобод должны быть не только юридически допустимыми, социально оправданными, но и справедливыми, необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений.
5.1. В решении по проверке конституционности Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях обращено внимание, что предусматриваемые этим Кодексом меры обеспечения административного процесса, в том числе административное задержание физического лица, наложение ареста на имущество, будучи по своей сути мерами процессуального принуждения, в определенной степени ограничивают права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц.
Конституционным Судом выражена правовая позиция о том, что положения указанного Кодекса, определяющие правовой механизм применения мер обеспечения административного процесса, соответствуют нормам Конституции и согласуются с положениями международно-правовых актов, поскольку эти меры ограничительного характера не искажают сущности конституционных прав и свобод, не ведут к утрате их реального содержания, применяются только в отношении определенных категорий лиц и за совершение отдельных конкретных правонарушений. Такие ограничения учитывают принципы пропорциональности, справедливости и гуманизма, являются средствами правовой защиты общественного порядка, прав и свобод других лиц и соразмерны защищаемым Конституцией целям и ценностям (решение от 28 декабря 2020 г. по Процессуально-исполнительному кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях).
5.2. В решении об изменении законов по вопросам исполнительного производства указано, что положения Закона Республики Беларусь «Об исполнительном производстве», которыми определяются случаи временного ограничения прав должника и его имущества в исполнительном производстве, основаны на конституционных положениях об ответственности гражданина перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией, об обязательности судебных постановлений для всех граждан и должностных лиц (часть вторая статьи 2, часть вторая статьи 115 Конституции) и имеют целью восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, соблюдения и охраны интересов государства, в связи с чем предусматриваемые ограничения являются оправданными, допустимыми, не чрезмерными и пропорциональными интересам, указанным в части первой статьи 23 Конституции (решение от 28 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам исполнительного производства»).
6. В ряде решений Конституционного Суда отмечалось, что в условиях трансформации правовой системы регулирование общественных отношений осуществляется наряду с актами национального законодательства также актами международного и наднационального права с целью создания необходимых правовых механизмов для эффективного регулирования экономической и иной деятельности в интересах человека и общества.
6.1. В решении по проверке изменения законов по вопросам медиации отмечено, что принятие Закона обусловлено необходимостью реализации в национальном законодательстве положений Конвенции о международных мировых соглашениях, достигнутых в результате медиации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 2018 года (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 25 июня 2020 г.), в целях применения медиации как способа разрешения международных коммерческих споров, создания правового механизма признания и приведения в исполнение на территории страны международных медиативных соглашений, достигнутых в результате процедуры внесудебной медиации, расширения возможностей субъектов хозяйствования в выборе средств урегулирования споров для обеспечения своих прав и законных интересов в международных экономических отношениях (решение от 28 декабря 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении законов по вопросам медиации»).
6.2. В решении об изменении Закона Республики Беларусь «О лекарственных средствах» указано на совершенствование ряда норм этого Закона в целях согласования их с нормами Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также принятых на его основании иных международно-правовых актов, составляющих право Евразийского экономического союза.
Конституционным Судом обращено внимание, что закрепляемые указанным Законом требования к производству лекарственных средств на основании лицензии в соответствии с Правилами надлежащей производственной практики Евразийского экономического союза и положениями Соглашения о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза от 23 декабря 2014 года являются одной из систем контроля качества фармацевтической продукции, гарантией обеспечения конституционных прав граждан Республики Беларусь на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения, и на доступное медицинское обслуживание (части первая и вторая статьи 45 Конституции), надлежащая реализация которых выступает важнейшей составляющей социального государства (часть первая статьи 1 Конституции), в котором регулирование экономической деятельности осуществляется в интересах человека и общества (часть пятая статьи 13 Конституции), и согласуются с правом Евразийского экономического союза (решение от 5 мая 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О лекарственных средствах»).
7. В ряде решений Конституционный Суд, отмечая реализацию в проверяемых законах конституционных положений, указывал на необходимость повышения качества и эффективности нормотворчества, совершенствования правовых механизмов регулирования общественных отношений для достижения конституционных целей и развития конституционных ценностей.
7.1. В решении об изменении Закона «О лекарственных средствах» подчеркнуто, что в целях усиления гарантий минимизации рисков для субъектов клинических исследований (испытаний) лекарственных средств при дальнейшем совершенствовании законодательства в сфере обращения лекарственных средств законодателю следует предусмотреть специальные правовые механизмы обеспечения прав субъектов клинических исследований (испытаний), включая обязательное страхование их жизни и здоровья.
В этом же решении отмечено, что устанавливаемый в указанном Законе порядок обращения лекарственных средств, в том числе их реализации (оптовой и розничной), развивает нормы Конституции, согласно которым государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом; гарантирует всем равные возможности свободного использования способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (части вторая, четвертая и пятая статьи 13) для обеспечения населения Республики Беларусь безопасными, эффективными и качественными лекарственными средствами.
Вместе с тем Конституционным Судом обращено внимание законодателя на закрепляемое в части восьмой статьи 25 Закона «О лекарственных средствах» положение о том, что при розничной реализации лекарственных средств юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны осуществлять свою деятельность с соблюдением требований Надлежащей аптечной практики, которые запрещают аптекам осуществлять розничную реализацию лекарственных средств через глобальную компьютерную сеть Интернет. С учетом применения в системе здравоохранения электронных коммуникационных технологий, в том числе перехода на использование электронных рецептов, учитывая сложившуюся практику и международный опыт, в целях обеспечения гарантированного Конституцией права граждан Республики Беларусь на охрану здоровья законодателю предложено установить правовое регулирование отношений, связанных с дистанционной розничной реализацией аптеками лекарственных средств. При этом обязательным условием должно быть обеспечение качества и безопасности реализуемых лекарственных средств (решение от 5 мая 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О лекарственных средствах»).
7.2. В решении об изменении Закона Республики Беларусь «О третейских судах» обращено внимание, что в целях реализации конституционного принципа верховенства права законодателю при дальнейшем совершенствовании законодательства о третейских судах в рамках предоставленной ему дискреции, исходя из необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов, следует определить перечень видов споров, которые не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда в зависимости от их социальной значимости, конкретных условий развития гражданского оборота и социально-экономической системы в целом.
Это обусловлено тем, что сложность правоотношений, складывающихся в рамках гражданского оборота, создает неопределенность в вопросе о том, является ли спор предметом третейского разбирательства. Статьей 19 Закона «О третейских судах» не предусматривается, какие конкретно споры между сторонами гражданско-правовых отношений не могут быть переданы на рассмотрение третейского суда. Такое правовое регулирование может повлечь неоднозначное понимание норм права и их неединообразное применение и тем самым нарушение конституционных гарантий реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц (решение от 8 июля 2020 г. по Закону Республики Беларусь «Об изменении Закона Республики Беларусь «О третейских судах»).
Таким образом, при проверке конституционности законов Конституционный Суд обращал внимание законодателя на необходимость реализации в законодательных актах принципов и норм Конституции, создания действенных правовых механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционализации общественных отношений в различных сферах.
II
Реализуя на основании статьи 116 Конституции, статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей полномочие принимать решения об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой неопределенности, Конституционный Суд исходит из верховенства Конституции, признания общепризнанных принципов международного права, недопущения снижения уровня гарантированности и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Право государственных органов, иных организаций, а также граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, на обращение в Конституционный Суд по вопросам устранения в нормативных правовых актах пробелов, исключения в них коллизий и правовой неопределенности закреплено частью пятой статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей, частью первой статьи 158 Закона «О конституционном судопроизводстве».
В 2020 году в Конституционный Суд поступили 43 обращения, содержащие, по мнению направивших их граждан и организаций, информацию о наличии в нормативных правовых актах пробелов, коллизий и правовой неопределенности.
Поступившие обращения изучены в Конституционном Суде в порядке, установленном частью третьей статьи 158 Закона «О конституционном судопроизводстве».
Большинство обращений обусловлено несогласием граждан с действующим правовым регулированием общественных отношений в определенных сферах, а также оценкой правоприменительных действий и решений уполномоченных государственных органов, иных организаций и должностных лиц.
По результатам изучения содержания обращений и приложенных к ним материалов, анализа соответствующего правового регулирования и практики правоприменения, а также с учетом мнений государственных органов и иных организаций, изложенных в ответах на запросы Конституционного Суда, пробелов, коллизий и правовой неопределенности, имеющих конституционно-правовое значение, в законодательстве не выявлено, что свидетельствует о достигнутом определенном конституционно-качественном уровне национального законодательства.
Конституционный Суд отмечает, что в целях укрепления доверия граждан к осуществляемому нормотворческими органами правовому регулированию различных сфер общественных отношений, а также к правоприменительной деятельности правоохранительных и других государственных органов, организаций и должностных лиц необходимо не только принятие законных и обоснованных решений, направленных на реализацию конституционных прав и свобод граждан, но и разъяснение в доступной форме действующих механизмов их реализации.
В 2020 году решений об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой неопределенности Конституционным Судом не принималось.
III
Конституционный Суд в соответствии со статьей 116 Конституции по предложениям Президента Республики Беларусь, Палаты представителей, Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь дает заключения о конституционности нормативных правовых актов в порядке осуществления последующего конституционного контроля.
В 2020 году уполномоченные органы с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов в Конституционный Суд не обращались, что свидетельствует о достигнутом на конституционной основе качественном правовом регулировании общественных отношений, надлежащем взаимодействии государственных органов, участвующих в законотворческом процессе, при неукоснительном соблюдении ими конституционных принципов и норм.
В соответствии с частью четвертой статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей с инициативой о внесении в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности нормативного правового акта, примененного в конкретных решении государственного органа или постановлении суда общей юрисдикции, в результате чего, по мнению гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, организации (за исключением государственных органов), нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, права и законные интересы организации, эти граждане и организации обращаются к Президенту Республики Беларусь, органам, наделенным правом внесения в Конституционный Суд таких предложений.
В 2020 году в Администрацию Президента Республики Беларусь, Палату представителей и Совет Республики Национального собрания, Верховный Суд, Совет Министров поступило 92 инициативных обращения граждан и 2 инициативных обращения организаций, что свидетельствует о значимости конституционного права граждан и организаций на доступ в опосредованной форме к конституционному правосудию.
В большинстве обращений ставились вопросы о проверке конституционности нормативных правовых актов, применяемых в решениях государственных органов или постановлениях судов общей юрисдикции, которые, по мнению заявителей, могли бы стать предметом их рассмотрения в Конституционном Суде.
Инициативные обращения рассмотрены уполномоченными органами в порядке, установленном статьей 28 Закона «О конституционном судопроизводстве». В Конституционный Суд поступила информация о результатах рассмотрения в истекшем году инициативных обращений Президиумом Совета Министров, постоянными комиссиями Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания, Президиумом Верховного Суда. Уполномоченные органы оснований для внесения соответствующих предложений в Конституционный Суд не усмотрели.
Конституционный Суд отмечает, что результативность косвенного доступа граждан к конституционному правосудию в значительной степени зависит от внесения соответствующими уполномоченными органами инициативных обращений по результатам предварительного анализа соответствия нормативного правового акта Конституции, установления наличия обоснованных сомнений в его конституционности, поскольку лишь Конституционный Суд, наделенный исключительной компетенцией по контролю конституционности нормативных правовых актов в государстве, правомочен решать, соответствуют ли нормативный правовой акт или его отдельные положения Конституции.
Подтверждение Конституционным Судом конституционности нормативного правового акта или признание такого акта неконституционным, формулирование им правовых позиций, адресованных законодателю либо правоприменителю, имеют целью совершенствование конституционно-правового регулирования, достижение единообразного понимания и реализации конституционных предписаний в правоприменительной деятельности и тем самым укрепление конституционной законности.
IV
Одним из важнейших показателей состояния конституционной законности в государстве является полное и своевременное исполнение решений Конституционного Суда, свидетельствующее об ответственном отношении государственных органов и должностных лиц, вовлеченных в процесс обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, эффективности и действенности конституционного правосудия, реализации конституционных гарантий защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.
Конституционный Суд отмечает, что государственными органами и должностными лицами принимаются необходимые меры по исполнению решений Конституционного Суда, а также учету в своей деятельности содержащихся в этих решениях правовых позиций.
В 2020 году исполнены четыре решения Конституционного Суда и реализованы три правовые позиции.
1. Исполнены решения Конституционного Суда об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них правовой неопределенности, принятые на основании части третьей статьи 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей, статьи 158 Закона «О конституционном судопроизводстве».
1.1. В решении «О правовом регулировании исчисления срока предъявления исполнительного документа к исполнению» (принято 14 февраля 2018 г.) признано необходимым в целях реализации конституционного принципа верховенства права и обеспечения принципа правовой определенности устранить неопределенность в конституционно-правовом регулировании перерыва срока предъявления исполнительного документа к исполнению в случае предъявления к исполнению исполнительного документа, ранее возвращенного взыскателю по его заявлению.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 6 января 2021 г. «Об изменении законов по вопросам исполнительного производства», которым статья 35 Закона Республики Беларусь «Об исполнительном производстве» дополнена нормой, устанавливающей, что если ранее исполнительное производство было окончено в связи с возвращением исполнительного документа взыскателю по основаниям, указанным в абзацах втором и девятом части первой статьи 53 данного Закона, срок предъявления исполнительного документа к исполнению, установленный законодательными актами, сокращается на период его нахождения на исполнении в органах принудительного исполнения.
1.2. В решении «О праве и порядке обжалования в суд осужденными к ограничению свободы, исправительным работам и иным видам наказания примененных к ним мер взыскания» (принято 11 июля 2018 г.) указано на необходимость в целях реализации конституционного права каждого на судебную защиту, обеспечения верховенства права и правовой определенности в действующем правовом регулировании внести в Уголовно-исполнительный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Беларусь изменения, устанавливающие право и порядок обжалования в суд осужденными к ограничению свободы, исправительным работам и иным видам наказания примененных к ним мер взыскания.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 10 декабря 2020 г. «Об изменении кодексов», которым статьи 43, 56 и 185 Уголовно-исполнительного кодекса дополнены нормами, предусматривающими право осужденных к исправительным работам, ограничению свободы, а также несовершеннолетних, осужденных с применением принудительных мер воспитательного характера, обжаловать примененные к ним меры взыскания вышестоящему должностному лицу, прокурору или в суд.
Одновременно положениями в отношении указанных категорий лиц дополнены статьи параграфа 61 главы 29 Гражданского процессуального кодекса, определяющего перечень осужденных, имеющих право на обжалование взысканий, налагаемых на них уполномоченными органами, должностными лицами в порядке, установленном Уголовно-исполнительным кодексом.
1.3. Решением «О правовом регулировании производства по уголовным делам по вновь открывшимся обстоятельствам» (принято 23 апреля 2019 г.) в целях реализации конституционного права каждого на судебную защиту, обеспечения верховенства права и устранения пробела в действующем правовом регулировании признано необходимым внести в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь изменения, устанавливающие право заинтересованных лиц на обжалование в суд постановления прокурора о прекращении возбужденного им производства по уголовному делу по вновь открывшимся обстоятельствам.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 6 января 2021 г. «Об изменении кодексов по вопросам уголовной ответственности», которым в статьи 139, 142 и 421 Уголовно-процессуального кодекса внесены изменения, устанавливающие право заинтересованных лиц на обжалование в судебном порядке постановления прокурора о прекращении возбужденного им производства по уголовному делу по вновь открывшимся обстоятельствам.
1.4. В решении «О правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (принято 25 мая 2016 г.) в целях соблюдения конституционных принципов верховенства права и законности, равенства всех перед законом указано на необходимость устранить правовую неопределенность в конституционно-правовом регулировании приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 17 июля 2020 г. «Об изменении законов по вопросам контрольной (надзорной) деятельности», которым в Хозяйственном процессуальном кодексе Республики Беларусь закреплен порядок подачи в суд, рассматривающий экономические дела, заявлений об установлении приостановления (запрета) деятельности субъекта (его цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования и о продлении приостановления (запрета) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств и порядок рассмотрения указанным судом дел по таким заявлениям.
2. Реализованы правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов.
2.1. В решении «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам вынужденной миграции» (принято 11 июля 2016 г.) Конституционный Суд, исходя из международно-правовых стандартов, указал на необходимость руководствоваться принципом обеспечения наилучших интересов ребенка при принятии в отношении иностранцев, на иждивении которых находятся дети, решений по вопросам вынужденной миграции.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 10 декабря 2020 г. «Об изменении Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь», которым статья 3 Закона Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь», устанавливающая принципы гражданства Республики Беларусь, дополнена новым принципом, согласно которому при принятии решений в отношении детей по вопросам гражданства учитываются наилучшие интересы ребенка.
2.2. В решении «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь» (принято 27 декабря 2016 г.) отмечен объективный характер необходимости корректировки законодательного регулирования пенсионного обеспечения в части увеличения стажа работы с уплатой обязательных страховых взносов в бюджет государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь.
Данная правовая позиция учтена в Указе Президента Республики Беларусь от 10 февраля 2020 г. № 48 «О повышении уровня социальной защиты граждан в связи с призывом на срочную военную службу, службу в резерве», которым, в частности, предусмотрено, что в стаж работы с уплатой обязательных страховых взносов в бюджет указанного фонда для назначения трудовых пенсий включается фактическая продолжительность периодов срочной военной службы, за которые производилась уплата обязательных страховых взносов согласно законодательству о государственном социальном страховании, а также в Указе Президента Республики Беларусь от 18 мая 2020 г. № 171 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан», положения которого нашли отражение в Законе Республики Беларусь от 10 декабря 2020 г. «Об изменении законов по вопросам пенсионного обеспечения и государственного социального страхования».
2.3. В решении «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об изменении кодексов» (принято 8 июля 2019 г.) в целях обеспечения конституционного принципа верховенства права обращено внимание законодателя на необходимость при дальнейшем совершенствовании правового регулирования устранить несогласованность норм Гражданского процессуального кодекса, Хозяйственного процессуального кодекса и Закона «Об исполнительном производстве» посредством закрепления в качестве меры по обеспечению исполнения исполнительного документа временного ограничения гражданина или индивидуального предпринимателя, являющихся должниками, в посещении виртуальных игорных заведений и участии в азартных играх.
Решение исполнено Законом Республики Беларусь от 6 января 2021 г. «Об изменении законов по вопросам исполнительного производства», которым статья 60 Закона «Об исполнительном производстве» дополнена такой мерой по обеспечению исполнения исполнительного документа, как временное ограничение должника – гражданина, в том числе индивидуального предпринимателя, в посещении виртуальных игорных заведений и участии в азартных играх.
Конституционный Суд отмечает, что своевременное и полное исполнение его решений способствует эффективному правовому регулированию общественных отношений на основе положений Конституции, повышению доверия граждан к органам государственной власти, укреплению их уверенности в гарантировании государством реализации и защиты прав и свобод как высшей ценности и цели общества и государства, утверждению конституционной законности.
V
На основании системного анализа конституционно-правового регулирования, рассмотренных дел и материалов, обращений граждан и организаций Конституционный Суд приходит к следующим выводам и предложениям.
1. Осуществляя функцию контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве, Конституционный Суд в 2020 году проверил 44 закона, принятые Палатой представителей и одобренные Советом Республики Национального собрания, до их подписания Президентом Республики Беларусь. В целом все законы, проверенные Конституционным Судом, признаны соответствующими Конституции.
Конституционный Суд подтвердил соблюдение и развитие в принятых законах принципов и норм Конституции, сформулировал правовые позиции, направленные на дальнейшее обеспечение в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан режима конституционной законности.
В некоторых законах выявлены дефекты правового регулирования, обусловленные наличием пробелов и правовой неопределенности, в связи с чем законодателю рекомендовано устранить их при дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования общественных отношений.
В отдельных решениях в целях недопущения нарушения прав и свобод граждан в правоприменительной практике Конституционный Суд ориентировал на применение законов с учетом выявленного конституционно-правового содержания правовых норм.
2. Современное конституционное развитие подтверждает, что фундаментальные конституционные положения обладают наряду с нормативно-правовым содержанием высоким уровнем политико-идеологических, нравственно-этических, социокультурных начал конкретно-исторического характера. Система ценностей, составляющих обязательные элементы конституционализма, находит легитимное нормативное закрепление в Конституции и реализуется посредством правового регулирования общественных отношений.
Конституционализация права обеспечивается законодательством, основанным на верховенстве Конституции как определяющем факторе гармоничного и устойчивого развития общества и государства.
Конституционный Суд считает, что законодателю необходимо в принимаемых законах адекватно отражать складывающиеся общественные отношения, опираться на поддержку широких слоев населения при установлении и изменении правового регулирования в важных сферах жизнедеятельности общества и государства.
В этих целях целесообразно в практике законотворческой деятельности системно использовать институты прогнозирования, общественного обсуждения и общественных экспертиз, общенациональных и региональных диалогов по проектам нормативных правовых актов.
3. Развитие современных информационных и коммуникационных технологий занимает определяющее место в дальнейшем развитии общества и государства.
Цифровизация общественных отношений последовательно формирует новую социальную, экономическую, политическую и правовую реальность, обусловливает обновление и трансформацию права.
Конституционный Суд обращает внимание законодателя, что конституционализация формирующегося информационно-цифрового пространства требует доктринального осмысления и эффективного законодательного регулирования. При этом в новых условиях цифровой реальности система права должна гарантировать безопасность реализации прав и свобод человека, стабильность и динамизм в конституционном развитии, сохранение и укрепление национальных фундаментальных ценностей белорусского общества и государства.
4. Приоритетным направлением в настоящее время является комплексное и системное организационно-правовое обеспечение цифровой экономики для создания максимально благоприятных условий и стимулирования деловой активности ее субъектов, реализации мер поддержки предпринимательства с помощью цифровых сервисов в дистанционной форме, широкого использования преимуществ новых информационно-технологических решений в экономической деятельности.
Конституционный Суд отмечает, что для цифровой экономики требуется развитие нормативной правовой базы, создание правовых регуляторов нового поколения, обеспечивающих цифровую трансформацию экономических процессов.
В этих целях необходимы развитие законодательного регулирования цифровых правоотношений, совершенствование институтов права собственности, корпоративного права, аграрного права, торгового (коммерческого) права, закрепление цифровых прав и раскрытие их содержания в Гражданском кодексе Республики Беларусь.
5. Суть современного социального государства заключается в обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий и формировании экономических стимулов в общественном производстве.
Процессы цифровизации обусловливают новый уровень конституционно-правового обеспечения развития социального государства. При этом модернизация нормативно-правового регулирования в социальной сфере обусловлена трансформацией трудовых правоотношений и возникновением новых форм занятости, развитием медицинских, образовательных и других услуг с использованием цифровых технологий.
Конституционный Суд полагает, что законодателю необходимо вырабатывать правовые механизмы, обеспечивающие современные стандарты социальной защиты и социального страхования для работников всех форм занятости, эффективное использование новых возможностей информационных технологий для повышения доступности и качества социальных услуг.
6. Современные процессы цифровизации общественных отношений напрямую воздействуют на объем и содержание конституционного статуса личности, появляются новые информационно-цифровые возможности, формируются цифровые права и обязанности.
В этих условиях модернизация конституционно-правового статуса личности требует развития правового регулирования с учетом того, что общеправовой принцип свободы личности в настоящее время включает добровольное информированное согласие человека на взаимодействие с информационно-интеллектуальными системами и обязанность государства обеспечить безопасность такого взаимодействия.
Конституционный Суд обращает внимание Парламента на необходимость своевременного законодательного регулирования новых общественных отношений, возникающих в связи с цифровизацией, и новых механизмов реализации прав и свобод, обладающих виртуальным выражением. Для законодательного определения баланса между свободой личности в цифровом обществе и иными конституционно значимыми ценностями необходима конституционализация новых информационно-цифровых возможностей как личности, так и органов государственной власти.
7. Положения Конституции о демократическом характере белорусского государства, незыблемости устоев народовластия, праве народа осуществлять свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией, реализуются участием граждан в решении вопросов общественной и государственной важности посредством разнообразных форм и способов, в том числе с использованием современных средств цифровой коммуникации.
Конституционный Суд обращает внимание, что современное конституционно-правовое развитие в целях обеспечения единства общества и доверия к власти на основе социального партнерства, экономической, политической и социальной солидарности предполагает необходимость поиска баланса публичных и частных интересов, действий власти и свободы личности на различных уровнях их проявления.
Для этого в условиях информационного общества и происходящих процессов государственно-общественного строительства требуется своевременное законодательное регулирование новых форм и способов гражданского участия в управлении делами общества и государства.
8. Основываясь на конституционных положениях, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права.
Глобальный характер цифровизации обусловливает признание новой цифровой реальности на международном уровне и требует принятия необходимых мер по обеспечению цифрового, информационного и в целом правового суверенитета, адаптации к ней действующей системы права.
Конституционный Суд обращает внимание, что при установлении нормативно-правового обеспечения процессов в цифровом пространстве следует вырабатывать действенные правовые механизмы обеспечения баланса национальных и наднациональных интересов исходя из верховенства Конституции, конституционных основ государственного устройства, суверенитета Республики Беларусь.
9. Конституция, являясь политико-правовым актом с особыми свойствами, позволяет переводить на язык действующего законодательства, правовой идеологии и реальной политики идеалы личности, общества и государства и служит правовым фундаментом демократического обустройства общества и государства.
Эволюционное конституционное развитие на основе фундаментальных конституционных идеалов и ценностей обеспечивает преодоление новых угроз верховенству права и конституционному правопорядку.
Конституционный Суд полагает, что в общественном сознании необходимо укреплять понимание того, что уважение, осознанное и добровольное соблюдение Конституции и законов своей страны является основой единства и консолидации общества, стабильного и динамичного развития Республики Беларусь.
Настоящее Послание принято на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь 11 марта 2021 г.
Председательствующий – |
П.П.Миклашевич |