Приложение «Нормотворческая техника в вопросах и ответах»
Вопрос 1. Может ли в преамбуле определяться предмет правового регулирования законопроекта?
Формулирование названий законопроектов
Техника внесения изменений и (или) дополнений в акты
Соотношение норм международных договоров и норм национального законодательства
Вопрос 20. Как формулируются нормы о приоритете международных договоров?
Применение ссылок на международные договоры
Вопрос 23. В каком порядке применяются ссылки на международные договоры?
Формулирование преамбул
Вопрос 1. Может ли в преамбуле определяться предмет правового регулирования законопроекта?
Ответ.
Информация о предмете правового регулирования законопроекта по своему характеру является нормативной и в соответствии с частью второй статьи 28 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года
«О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее – Закон) и пунктами 62 и 63 Правил не должна включаться в преамбулу.
Поэтому преамбулы необходимо формулировать только в тех случаях, когда существует потребность в указании для правоприменителя информации о причинах, условиях и целях принятия (издания) акта.
Например:
Настоящий Закон направлен на создание благоприятных условий для осуществления научной деятельности, усиление государственной поддержки науки как необходимого условия экономического и социального развития Республики Беларусь, повышения интеллектуального и культурного уровня ее граждан, укрепления авторитета и независимости государства.
Формулирование названий законопроектов
Вопрос 2. Как формулируется название законопроекта, если им вносятся изменения и (или) дополнения в законы и кодексы?
Ответ.
В соответствии с частью четвертой статьи 2 Закона кодекс является законом. В определении термина «законодательные акты», приведенном в абзаце шестом статьи 1 Закона, кодекс не выделен в качестве самостоятельного вида законодательного акта, поскольку относится к законам. Аналогично в статье 97 Конституции Республики Беларусь, статье 15 Закона, определяющих полномочия Палаты представителей по принятию актов в форме законов, кодексы не названы.
Статьей 27 Закона, частью первой пункта 58 Правил установлены требования к названию акта: оно должно быть четким, кратким, отражать предмет правового регулирования и основное содержание акта.
Учитывая изложенное, в целях более точного отражения в названии законопроекта его предмета правового регулирования и основного содержания законопроекта предлагаем при формулировании названия законопроекта в случае одновременного внесения изменений и (или) дополнений в законы и кодексы название законопроекта формулировать как о внесении изменений и (или) дополнений в некоторые законы Республики Беларусь, поскольку термин «закон» является ближайшим более общим термином по отношению к законам и кодексам.
Вопрос 3. Как формулируется название законопроекта, если им вносятся изменения и (или) дополнения только в законы или только в кодексы?
Ответ.
В соответствии со статьей 27 Закона, частью первой пункта 58 Правил и в целях более точного отражения в названии законопроекта его предмета правового регулирования и основного содержания законопроекта предлагаем:
если законопроектом вносятся изменения и (или) дополнения только в законы, название законопроекта формулировать как о внесении изменений и (или) дополнений в некоторые законы Республики Беларусь;
если законопроектом вносятся изменения и (или) дополнения только в кодексы, название законопроекта формулировать как о внесении изменений и (или) дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь.
Вопросы терминологии
Вопрос 4. Как соотносятся между собой термины «нормативные правовые акты» и «технические нормативные правовые акты» и какую формулировку правильно применять: «нормативные правовые акты, а также (и) технические нормативные правовые акты» или «нормативные правовые акты, в том числе технические нормативные правовые акты»?
Ответ.
При подготовке Закона Республики Беларусь от 4 января 2002 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которым в статью 1 Закона введен термин «технические нормативные правовые акты» и его определение, было принято решение об отнесении технических нормативных актов к правовым актам. Таким образом, технические акты рассматриваются в Законе как нормативные правовые акты (акты законодательства) Республики Беларусь.
Учитывая изложенное, более правомерным является применение формулировки «нормативные правовые акты, в том числе технические нормативные правовые акты». Однако такую формулировку, на наш взгляд, можно применять только в тех случаях, когда в законопроекте необходимо специально оговорить возможность регулирования тех или иных общественных отношений техническими нормативными правовыми актами. Если такой потребности не существует, достаточно применения ссылки на законодательство, акты законодательства, нормативные правовые акты, учитывая, что технические нормативные правовые акты являются их составной частью.
Языковые требования
Вопрос 5. На каком языке излагается статья, предусматривающая внесение изменений и (или) дополнений в закон, изложенный на белорусском языке, если основной закон о внесении изменений и (или) дополнений в некоторые законы изложен на русском языке?
Ответ.
В соответствии с частью третьей пункта 45 Правил проект акта, предусматривающий внесение изменений и (или) дополнений в акт, как правило, излагается на том государственном языке, на котором данный акт был принят (издан). Поэтому и отдельные нормы о внесении изменений и дополнений в закон, изложенный на белорусском языке, необходимо излагать также на белорусском языке. При этом слово «Статья» указывать на русском языке, поскольку оно является частью закона, изложенного на русском языке, вне зависимости от того, что нормы о внесении изменений и (или) дополнений излагаются на белорусском языке.
Техника внесения изменений и (или) дополнений в акты
Вопрос 6. Изложение структурного элемента (например, статьи) в новой редакции является внесением изменения или изменений и дополнений?
Вопрос 7. Изложение в новой редакции нескольких структурных элементов одной статьи является внесением изменения или изменений?
Вопрос 8. Замена одних и тех же слов в нескольких структурных элементах статьи, пункта, акта в целом является внесением в акт изменения или изменений?
Ответ.
Для ответа на данные вопросы предлагаем в качестве общего избрать следующий подход: слова «изменение», «дополнение» употребляются в единственном или во множественном числе в зависимости от того, сколько структурных элементов подвергается изменению или дополнению.
При таком подходе:
- изложение в новой редакции структурного элемента в целом, даже если он состоит из нескольких других структурных элементов, является внесением одного изменения. Например, изложение в новой редакции одной статьи (пункта, части) является внесением одного изменения независимо от того, из скольких частей, пунктов, абзацев состоит статья (из скольких подпунктов, частей, абзацев состоит пункт, из скольких абзацев состоит часть);
- изложение структурного элемента в новой редакции в соответствии с пунктом 97 Правил является внесением в акт изменения, даже если в результате изложения структурного элемента в новой редакции он увеличивается в объеме;
- изложение в новой редакции нескольких структурных элементов одной статьи является внесением изменений;
- дополнение двумя последовательно располагаемыми структурными элементами является внесением дополнений (вне зависимости от того, что текст вносимых дополнений выделен одними кавычками);
- замена одних и тех же слов в нескольких структурных элементах статьи, пункта, акта в целом является внесением в акт изменений.
Вопрос 9. Является ли оговорка об изменении нумерации частей или абзацев с учетом дополненных (исключенных) частей или абзацев внесением в акт изменения или дополнения?
Ответ.
Не является. В соответствии с пунктом 97 Правил изменения вносятся в акт путем замены слов, цифр, предложений, структурных элементов акта, а также путем их исключения. Дополнения вносятся в акт путем включения в его текст новых слов, цифр, предложений, структурных элементов. Оговорка является следствием исключения структурного элемента либо дополнения структурным элементом, но сама изменением либо дополнением акта по сути не является.
Соответствующие пояснения предполагается включить в Правила.
Вопрос 10. Следует ли формулировать общую норму о замене слов в нескольких структурных элементах, если в последующем в эти же структурные элементы вносятся другие изменения и (или) дополнения?
Ответ.
Нет, не следует, так как исходя из требования логического построения акта изменения и дополнения в один структурный элемент должны предусматриваться одной общей нормой.
Вопрос 11. Как правильно сформулировать норму, если в тексте проекта акта необходимо произвести замену слов, употребляемых вместе с цифрами?
Ответ.
Предлагаем сохранить существующую практику и предусматривать в таких случаях лишь замену слов словами, замену цифр не оговаривать, при этом союз «и» рассматривать как слово.
Например:
после слов «частью второй статьи 340,» дополнить словами «частью третьей статьи 343,»;
в части 12 слова «статьями 341 и 343» заменить словами «статьей 341, частями первой и второй статьи 343».
Вопрос 12. Если статья (пункт) состоит из двух частей, первая из которых исключается, нужно ли делать оговорку об изменении нумерации оставшейся одной части?
Ответ.
Нет, не нужно, оставшаяся в тексте статьи (пункта) часть не будет считаться первой, ссылка на эту часть будет осуществляться, как на статью (пункт) в целом.
Вопрос 13. Нужно ли предусматривать внесение изменений и (или) дополнений в оглавление акта при внесении изменений и (или) дополнений в название акта и его структурных элементов, дополнении (исключении) структурных элементов?
Ответ.
При внесении изменений и (или) дополнений в название акта и его структурных элементов, дополнении (исключении) структурных элементов не предусматривать внесение изменений и (или) дополнений в оглавление, учитывая, что оно носит справочный характер.
Вопрос 14. В перечне актов, подлежащих признанию утратившими силу, названия актов указываются в их первоначальной редакции или с учетом внесенных в название изменений и (или) дополнений?
Ответ.
Как и при внесении в акт изменений и (или) дополнений название включаемого в перечень акта указывать с учетом внесенных в него изменений и (или) дополнений.
Вопрос 15. Целесообразно ли сохранить нормативные предписания пункта 103 Правил, устанавливающие требование о включении в перечень актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, кроме основного акта также актов (их структурных элементов), которыми были признаны утратившими силу структурные элементы основного акта?
Ответ.
Техника признания утратившими силу отдельных структурных элементов акта по своим правовым последствиям равнозначна технике исключения структурных элементов акта.
В соответствии с пунктом 103 Правил в случае признания акта утратившим силу должны быть признаны утратившими силу акты (структурные элементы актов), которыми в его текст были внесены изменения (в том числе исключены отдельные структурные элементы акта). Аналогично должны быть признаны утратившими силу акты (структурные элементы актов), которыми признавались утратившими силу отдельные структурные элементы данного акта.
При таком подходе автоматически производится расчистка законодательства, и в эталонном банке данных правовой информации не будут одновременно находиться противоречащие по своему содержанию акт, согласно которому акт признан утратившим силу полностью, и акты, согласно которым признаны утратившими силу только отдельные структурные элементы данного акта.
По данному вопросу предлагается сохранить существующее правовое регулирование.
Применение ссылок
Вопрос 16. В каком порядке указываются источники официального опубликования акта, если производится его дополнение пронумерованным структурным элементом (статьей, пунктом, подпунктом)?
Ответ.
В соответствии с частью второй пункта 87 Правил при дополнении акта (утвержденного акта, приложения) новым структурным элементом кроме источника официального опубликования первоначальной редакции акта указываются источники официального опубликования только тех актов, которыми вносились дополнения или производились исключения структурных элементов, повлиявшие на расположение нового структурного элемента.
Например:
если производится дополнение Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 года статьей 9.25, необходимо кроме источника официального опубликования первоначальной редакции Кодекса указать источники официального опубликования предшествующих дополнений статьями 9.23 – 9.24, повлиявших на расположение статьи 9.25 по сравнению с первоначальной редакцией Кодекса, в которой последней в главе 9 была статья 9.22.
Указание источников официального опубликования всех предшествующих дополнений или исключений структурных элементов, повлиявших на расположение нового структурного элемента, позволяет по изданиям Национального реестра правовых актов Республики Беларусь восстановить в логической последовательности появление новой нормы.
Вопрос 17. В каком порядке указываются источники официального опубликования акта, если вносятся изменения и (или) дополнения в часть (абзац), нумерация которой изменилась по сравнению с первоначальной редакцией акта?
Ответ.
Признать необходимым при изменении и (или) дополнении частей или абзацев, нумерация которых изменилась по сравнению с первоначальной редакцией акта, кроме источника официального опубликования первоначальной редакции акта указывать источники официального опубликования тех актов, которыми вносились изменения и (или) дополнения в данные структурные элементы, а также источники официального опубликования актов, которыми вносились дополнения или производились исключения частей или абзацев, повлиявшие на расположение изменяемой части или абзаца.
Указание источников официального опубликования всех предшествующих дополнений или исключений, повлиявших на расположение изменяемой части или абзаца, позволяет отследить в логической последовательности, когда часть или абзац приобрели ту нумерацию, в соответствии с которой в них вносятся изменения и (или) дополнения.
Вопрос 18. В какой последовательности и каким образом формулировать заключительные положения законов, в том числе нормы о вступлении законов в силу?
Ответ.
Заключительные положения законов указывать в такой же последовательности, как и в иных актах законодательства: нормы о вступлении законов в силу излагать после положений, содержащих поручения государственным органам (организациям).
При формулировании заключительных положений закона предусматривать срок вступления в силу закона не ранее, чем через десять дней после его официального опубликования, за исключением тех случаев, когда вносимые законом изменения и (или) дополнения не устанавливают новое правовое регулирование общественных отношений (направлены на изменение терминологии и т.п.).
Предпочтительнее указывать конкретные сроки вступления в силу актов.
Вопрос 19. Как указывается срок вступления в силу статьи закона, предусматривающей поручения государственным органам (организациям), если остальные нормы вступают в силу после официального опубликования закона?
Ответ.
Статьи законов, предусматривающие поручения государственным органам (организациям), не касаются прав, свобод и обязанностей граждан и в этой связи могут вступать в силу со дня официального опубликования законов.
Например:
Статья 3. Настоящий Закон вступает в силу через три месяца после его официального опубликования, за исключением настоящей статьи и статьи 2, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона.
Соотношение норм международных договоров и норм национального законодательства
Вопрос 20. Как формулируются нормы о приоритете международных договоров?
Ответ.
В Конституции Республики Беларусь отсутствует норма, однозначно определяющая место международных договоров Республики Беларусь в системе права Республики Беларусь. Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (часть первая статьи 8 Конституции Республики Беларусь). Среди таких принципов – принцип добросовестного исполнения международных обязательств, в том числе международных договоров.
В соответствии со статьей 27 Закона Республики Беларусь от 23 октября 1991 года «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона Республики Беларусь от 15 ноября 2004 года и статьей 20 Закона нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.
Таким образом, нормы международных договоров Республики Беларусь могут иметь силу закона, указа Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь или приказа государственного органа Республики Беларусь и, исходя из этого, соотносятся с нормами национального законодательства.
По итогам обсуждения с заинтересованными государственными органами Республики Беларусь предлагается следующая формулировка нормы о приоритете международных договоров:
«Если международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом, то применяются правила международного договора.».
Для описания соотношения положений международных договоров и норм актов законодательства Республики Беларусь в законодательных актах Республики Беларусь в основном употребляются следующие формулировки:
«международный договор Республики Беларусь»;
«международный договор, действующий для Республики Беларусь»;
«вступивший в силу международный договор Республики Беларусь»;
«международный договор, заключенный Республикой Беларусь»;
«международный договор, участником которого является Республика Беларусь».
Формулировки «международный договор, заключенный Республикой Беларусь» и «международный договор, участником которого является Республика Беларусь» означают только те международные договоры, согласие на обязательность которых выразила Республика Беларусь, и не подчеркивают их юридическую действительность, вступление в силу для Республики Беларусь, реальное применение на территории Республики Беларусь.
Формулировка «международный договор, действующий для Республики Беларусь» является достаточно неопределенной с точки зрения теории права международных договоров и законодательства Республики Беларусь о международных договорах. Согласно Комментарию к Венской конвенции о праве международных договоров (М.: Юрид. лит, 1997. – 136 с.) формулировка «действующий международный договор» подчеркивает юридическую действительность договора и его вступление в силу. Если исходить из указанного определения, то данной формулировкой не охватываются международные договоры, временно применяемые Республикой Беларусь до вступления в силу.
Формулировка «международный договор Республики Беларусь, вступивший в силу» не подчеркивает факт вступления в силу международного договора именно для Республики Беларусь. Кроме того, данная формулировка не охватывает международные договоры, временно применяемые Республикой Беларусь до их вступления в силу либо действие которых приостановлено.
Очевидно, что формулировки «международный договор, действующий для Республики Беларусь», «международный договор Республики Беларусь, вступивший в силу», «международный договор, заключенный Республикой Беларусь», «международный договор, участником которого является Республика Беларусь» не охватывают все категории международных договоров, применяемых на территории Республики Беларусь, а определяют только отдельные категории таких договоров.
В этой связи при формулировании норм законодательства Республики Беларусь, устанавливающих порядок применения в Республике Беларусь положений международных договоров и их соотношение с нормами актов законодательства Республики Беларусь, целесообразно вести речь о «международных договорах Республики Беларусь», подразумевая под этим международные договоры, находящиеся в силе для Республики Беларусь, т.е. вступившие в силу для Республики Беларусь, юридически действительные, действие которых не приостановлено, не прекращено, а также временно применяемые Республикой Беларусь, поскольку только эти категории международных договоров подлежат непосредственному применению на территории Республики Беларусь.
Правила вступления в силу международных договоров, установления их юридической действительности, приостановления действия, прекращения и временного применения установлены Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года и Законом Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».
Выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора
Вопрос 21. В каком порядке вносятся поправки в двусторонний международный договор посредством обмена нотами?
Ответ.
Международный договор, заключенный путем обмена нотами, состоит из двух частей: ноты Республики Беларусь и ноты иностранного государства. Порядок заключения таких международных договоров и выбор способа выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее таких международных договоров регулируется нормами Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь». Внесение поправок в международный договор путем обмена нотами осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 31 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».
Вопрос 22. Какие документы должны прилагаться к направляемому в Палату представителей законопроекту о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров?
Ответ.
Перечни документов, прилагаемых к проектам законов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров, установлены статьями 16, 19, 20, 31 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь». Дополнительные сопроводительные документы могут быть установлены актами Президента Республики Беларусь и иными актами законодательства, регулирующими нормотворческую деятельность тех государственных органов, в которые вносятся соответствующие проекты актов о выражении согласия.
При работе с проектами актов о выражении согласия необходимо иметь в виду, что такие акты имеют двойное подчинение: с одной стороны, они, как любые нормативные правовые акты Республики Беларусь, подпадают под регулирование законодательства о нормативных правовых актах, с другой стороны, как способ введения в законодательство Республики Беларусь норм международных договоров, регулируются законодательством о международных договорах.
Так, например, при внесении проекта закона о ратификации в Палату представителей необходимо обращать внимание на то, чтобы пакет документов, кроме документов, указанных в статье 16 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», содержал также документы, предусмотренные статьей 50 Закона, пунктом 3 Указа Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь», статьей 124 Регламента Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
Применение ссылок на международные договоры
Вопрос 23. В каком порядке применяются ссылки на международные договоры?
Ответ.
Полное официальное название международного договора определяется в соответствии с подписанными подлинниками международных договоров или их копиями, полученными от депозитария.
Обязательным реквизитом любого многостороннего международного договора, который позволяет идентифицировать договор, является его дата. Обязательными реквизитами двустороннего международного договора являются место и дата его подписания. В тех случаях, когда международный договор заключается путем обмена нотами или иными документами, место заключения международного договора не указывается.
Оформление других реквизитов отдельных международных договоров или групп международных договоров имеет свои особенности. Так, например, место принятия (подписания) международного договора может не указываться, если название международного договора содержит указание на него, либо если международный договор является универсальным и общеизвестным.
Необходимость указания международной организации или конференции, в рамках которых принят международный договор, определяется возможностью идентификации каждого конкретного международного договора. Международная организация может не указываться, если указание на нее содержится в названии международного договора.
Реквизиты международных договоров, принятых в рамках СНГ и ЕврАзЭС, оформляются так же, как и реквизиты двусторонних международных договоров, то есть указываются место и дата подписания международного договора вне зависимости от того, содержит ли название международного договора указание на международную организацию или нет.
Ссылки на структурные элементы международного договора применяются, по возможности, в соответствии с Правилами. В иных случаях ссылки на конкретные структурные элементы международного договора применяются таким образом, чтобы обеспечить однозначное определение международного договора.