Первый заместитель Министра экономики Дмитрий Крутой: О новой системе госпрограмм: планировать результаты, а не расходы
Беларусь в 2016 году перешла на новую систему формирования и финансирования государственных программ. Изменения можно смело назвать коренными. В чем преимущества обновленного подхода и в каком направлении планируется двигаться дальше? На эти и другие вопросы ответил первый заместитель Министра экономики Дмитрий Крутой.
– Дмитрий Николаевич, давайте подведем итоги 2017 года – сработала ли новая система?
– Реформирование системы государственных программ и вообще порядка оказания господдержки было одним из стратегических направлений в экономической части поручений Программы социально-экономического развития Республики Беларусь до 2020 года. Практически весь 2015 год мы занимались нормативной подготовкой внедрения новой системы. В 2016 году были подписаны два ключевых указа – в марте № 106 «О государственных программах и оказании государственной финансовой поддержки» и в июле № 289 «О порядке формирования, финансирования, выполнения и оценки эффективности реализации государственных программ». И мы приступили к внедрению новых принципов и методов в практику.
– Сформулируйте основную идею нового подхода.
– Идея программно-целевого подхода состоит в том, чтобы перейти к планированию результатов, а не бюджетных расходов, к правильному перераспределению тех ограниченных ресурсов, которыми мы обладаем.
– Весь прошлый год страна работала по новой системе оказания государственной поддержки. Можно ли говорить, что нововведения себя оправдали?
– Система сработала. Это видно даже по уменьшению общего объема нерыночных директивных кредитов в экономике. В 2015 году через льготный канал мы распределили около 4,8 % ВВП. Количество получателей этих ресурсов было очень большим – более 100 государственных программ. Было сложно эффективно мониторить, что происходит, еще сложнее было добиться практических результатов и оценки параметров эффективности. В 2018 году мы планируем распределить льготных кредитов в размере около 1 % ВВП. И это самым положительным образом сказывается на рынке процентных ставок. Та процентная ставка (даже без учета льготных кредитов), которую мы сегодня имеем в экономике в размере 11 %, – это в том числе результат работы по совершенствованию системы государственных программ.
В настоящее время в Беларуси реализуется 21 государственная программа, каждая из которых четко увязана с приоритетами социально-экономического развития, которых у нас, как известно, пять. Собственно, под каждый приоритет разрабатывались целевые программы. Четко разграничены полномочия Президента и правительства. Создан единый институт не столько контрольно-надзорного плана, сколько методологического и практикоприменительного характера – это наша постоянная межведомственная комиссия, которая является основной площадкой по оперативному вмешательству в госпрограммы, по рассмотрению всех предложений.
И, конечно, один из самых главных аспектов – это внедрение бюджетной трехлетки. Ресурсы стали планироваться на более-менее осязаемый для всех наших заказчиков период. Раньше ежегодная корректировка бюджета становилась шоком для исполнителей госпрограмм, потому что те среднесрочные планы, которые они выстраивали, просто рушились в силу различных обстоятельств процесса бюджетного планирования, многие заказчики не понимали, по какому принципу им выделяются деньги. Из-за этого, конечно, фокус на результатах, эффективности был очень низкий. Бытовало мнение: неважно, каких результатов удастся достичь, – деньги все равно выделят, вопрос только в количестве.
Сегодня ситуация поменялась кардинальным образом. В процессе подготовки отчета по прошлому году мы увидели, что между заказчиками госпрограмм появилась здоровая конкуренция, они стали предельно внимательно следить друг за другом, кто как выполняет сводные целевые показатели (а их более сотни, хотя и выделена группа важнейших). А все потому, что знают: от этого будет зависеть объем ресурсов, которыми они будут располагать на следующие годы.
Программы четкое классифицированы по отраслевому признаку, учтены все приоритетные социальные направления. Считаю, что сегодня система отраслевой разбивки госпрограмм полностью охватывает все актуальные направления, которые мы сами себе наметили, и позволяет комплексно решать стоящие на макроэкономическом уровне задачи.
– В чем заключаются новации оценки эффективности госпрограмм?
– Раньше конструкция строилась по принципу «выполнено – не выполнено». Объем ресурсов, выделенных из бюджета и привлеченных из других источников, не учитывался. В результате заказчик, когда ему предъявляли претензии за недостижение того или иного показателя, зачастую не мог отстаивать свою позицию, используя финансовые аргументы. Другими словами, он не мог сказать, что он не выполнил задание из-за недофинансирования.
В нынешней системе раздел по оценке эффективности каждой из госпрограмм просчитан с помощью математических формул. Более того, мы даже попытались комплексно заложить систему рисков, чтобы каждый заказчик заранее с учетом того или иного коэффициента мог спрогнозировать риск, который может наступить или повлиять на выполнение тех или иных мероприятий.
Мы видим своей задачей показать связь между выполнением количественного или числового показателя с объемом ресурсов, который был на это потрачен. В результате удается получить большую объективность в оценке эффективности. Конечно, куда проще оценивать по принципу «выполнил – не выполнил», ведь показать, как на тот или иной результат влияют выделенные средства, довольно сложно. Но возможно. Именно поэтому межведомственная комиссия, которую я возглавляю, много внимания уделяет обучающему аспекту. Мы практически ежеквартально проводим семинары и тренинги, благодаря которым уровень понимания глубины вопросов у заказчиков госпрограмм растет. Считаю это еще одним положительным моментом новой системы.
– А не прикрываются ли заказчики новой системой, мол, не дали денег, мы и не выполнили?
– Не прикрываются. Каждый заказчик должен четко и аргументированно объяснить, почему ему не дали денег. Бюджетные лимиты определены, статьи в бюджете, которые идут на госпрограммы, по сути, имеют статус защищенных. Поэтому сложно сказать, что кто-то чего-то просто так не выделил.
Кроме того, заказчики берут на себя обязательства по привлечению банковских ресурсов, выделению собственных денег. Почему банки не согласны кредитовать эти направления, почему собственных источников не хватило – это тоже нужно объяснять. Финансовый момент стал очень жестким. При этом пока ни одной жалобы не поступило на счет того, что кому-то чего-то не додали. Некоторые заказчики госпрограмм проявили нерасторопность, своевременно не заявили нужные источники, поэтому были наказаны.
– Осознают ли заказчики госпрограмм всю глубину ответственности за выполнение поставленных перед ними задач?
– На мой взгляд, вполне. Есть система контроля, система наказаний. После того как существенно сократилось количество госпрограмм, каждый заказчик виден как на ладони. Любая недоработка всплывает по квартальным, полугодовым мониторингам.
Сейчас заказчики не ждут конца года, чтобы активно работать, сообщать о сложностях. Раньше было как: в течение года только обещали, в конце года не выполнили, в общем огромном отчете это утонуло, не найти концов. Теперь они в течение года сигнализируют, где не получается, где конкурсы сорвались, где проблемы с казначейством, где еще что-то. Все нюансы проходят через нашу межведомственную комиссию.
Особенно подкупает то, что чувствуется постоянная вовлеченность в эти процессы. Есть очень активные заказчики, у которых действительно сложные программы, например, по агробизнесу.
– Требует ли новая система дошлифовки? Если да, то в каких аспектах?
– Конечно, она не идеальна, многие процедуры надо дошлифовывать. Задачи, которые мы поставили на микроуровне, – это не только внедрение бюджетной трехлетки, сокращение количества госпрограмм, оптимизация перечня сводных целевых показателей и другие направления, но и максимальный охват всех бюджетных расходов именно инструментом государственных программ. К 2020 году мы должны достичь доли в 90 % по консолидированному бюджету. Конечно, это серьезная задача – в 2015 году мы начинали с 15 %. По прошлому году точную цифру пока назвать не могу, но она будет в пределах 60 %. То есть остается еще 30 %. И эти проценты самые сложные, ведь они включают в себя капитальные затраты на строительство, ремонт социальных объектов либо на инвестиционные проекты, которые у нас идут по отдельному инструменту – государственной инвестиционной программе. Перед нами стоит задача все капитальные стройки уложить в отраслевые программы, чтобы дебаты, которые сейчас идут на уровне правительства, перешли больше на отраслевой уровень, чтобы необходимость строительства того или иного объекта была обусловлена через систему среднесрочных госпрограмм.
Второй важный момент – содержание сектора госуправления. Изучая опыт других стран – Австрии, Германии, России, Казахстана, мы увидели, что единого решения этой проблемы нет. Очень сложно увязать эффективность работы того или иного госоргана с потраченными на его содержание бюджетными деньгами. Есть разные подходы, мы их внимательно изучаем. Возможно, даже предложим отдельную государственную программу по содержанию госаппарата, в том числе в рамках бюджетного процесса, и попытаемся выйти на абсолютно оцифрованные показатели эффективности работы госорганов. Несмотря на все сложности. Тогда мы выйдем на 90–95 %.
– 2018 год – третий в пятилетке, именно он во многом определит выполнение госпрограмм до 2020 года. На что в этой связи ориентируете заказчиков и исполнителей?
– Этот год особый не только для госпрограмм, но и для экономики в целом. Рост ВВП в 3,5 % – это переход от восстановительного к устойчивому росту. Все госзаказчики нацелены на выполнение поставленных задач не только через административные документы (правительство утвердило параметры по всем ключевым сводным целевым показателям госпрограмм), но и в качественном плане. Если задуманное удастся воплотить в жизнь, это станет серьезным вкладом в общий результат.
В 2019–2020 годах экономика Беларуси должна выйти на среднемировые темпы роста. Это отнюдь не простая задача, особенно в условиях конкуренции и того состояния наших традиционных внешних рынков, которые есть. В части выполнения госпрограмм мы должны показать максимальные результаты, потому что ряд из них имеет стратегическое значение. В первую очередь, речь о программе инновационного развития, потому что приросты за счет описанных в ней проектов просчитаны как ключевые элементы общего прогноза по ВВП. Эта программа умышленно была выведена из общей системы госпрограммирования, ее лично утверждает Президент. Это повышает ее статус и ответственность за успешность реализации инновационных проектов.
Вторая важнейшая программа касается поддержки малого и среднего предпринимательства. За нее отвечает наше министерство. Основные задачи – достижение 40-процентной доли в ВВП, переток избыточной численности работников на крупных предприятиях в этот сектор, более высокие темпы роста сегмента МСП. Их выполнению, безусловно, поспособствует принятый в прошлом году пакет документов, направленных на либерализацию условий ведения бизнеса. Время для раскачки закончилась. Основные результаты должны быть показаны в течение 2018 года.
– Когда планируете приступить к формированию госпрограмм на 2021–2025 годы?
– Работа над всеми госпрограммами начнется в 2019 году одновременно с подготовкой программы социально-экономического развития на следующий период. Это было небольшой сложностью в этот раз, потому что программа пятилетки была принята раньше, чем утверждены госпрограммы. Некоторые программы выходили за 2020 год, поэтому понадобилось время, чтобы привести все в соответствие. В 2016 году мы это сделали.
Теперь мы говорим о едином методологически выстроенном периоде и планирования, и прогнозирования. Вся работа будет вестись параллельно. Думаю, в рамках формирования сводной программы пятилетки мы многие правильные и новые вещи получим именно из системы госпрограмм.
– Планируете ли менять подходы, действующие в текущей пятилетке?
– Кардинальных изменений не будет. Считаю, что система, которую мы выстраиваем, доказала свою эффективность даже на небольшом временном промежутке. Но, конечно, какие-то технические аспекты будут постоянно совершенствоваться, например, в части проведения конкурсов, расчета оценок эффективности, повышения уровня информирования, автоматизации процесса мониторинга. Эта работа идет, нам поручено проводить ее ежегодно в рамках подготовки сводного отчета, который мы будем рассматривать на заседаниях Президиума Совмина.
В настоящее время мы занимаемся изучением российского опыта, у нас выстроены отличные деловые отношения с Минэкономиразвития. По нашей инициативе в январе текущего года состоялся большой совместный семинар, мы посмотрели всю подноготную процесса формирования государственных программ в России. И многие передовые инструменты – и математические, и финансовые – мы планируем применять у себя. Наши специалисты продолжат изучение подходов. Надеемся, что будем быстро внедрять их в практику.
В начале года у нас было большое совещание с ПРООН, на котором мы рассматривали повестку наших отношений. Они особо отметили, что тот инструмент государственных программ, который построили в Беларуси, по их мнению, является лучшим в Восточной Европе. Такая оценка прозвучала впервые.
Юлия ДЫЛЕНОК, БЕЛТА