Профессионально об актуальном: Ненормативные правовые акты и особенности их оспаривания в судебном порядке

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 25 марта 2019 г.

1 февраля 2019 года вступил в силу Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА), которым закреплены новые подходы к правовому статусу ненормативных правовых актов.

Понятие ненормативного правового акта

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о НПА ненормативным правовым актом признается официальный документ установленной формы, принятый (изданный) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры, который не содержит норм права и в целях применения действующих норм права устанавливает обязательные предписания распорядительного и (или) организационного характера, в том числе в отношении индивидуально определенных лиц (изменяет или прекращает действие этих предписаний), и (или) рассчитан на однократное применение.

Следует отметить, что данное определение существенным образом отличается от определения ненормативного правового акта, закрепленного в ранее действовавшей редакции Закона.

Так, под ненормативными правовыми актами, в соответствии с частью первой статьи 3 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», понимались правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение.

Как следует из приведенного определения, ненормативный правовой акт характеризовался лишь двумя основными признаками:

1. принимался (издавался) с целью осуществления конкретных организационных, контрольных или распорядительных мероприятий;
2. был рассчитан на однократное применение.

Новый Закон характеризует ненормативный правовой акт гораздо шире, наделяя его следующими признаками:

1. является официальным документом;
2. имеет установленную форму;
3. принят (издан) нормотворческим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции или референдумом с соблюдением предусмотренной законодательством процедуры;
4. не содержит норм права;
5. устанавливает (изменяет или прекращает) обязательные предписания распорядительного и (или) организационного характера в целях применения действующих норм права;
6. может быть принят (издан) в отношении индивидуально определенных лиц;
7. рассчитан на однократное применение.

Пунктом 2 статьи 4 Закона о НПА закреплен перечень видов актов, которые относятся к ненормативным правовым актам. К их числу отнесены:

• распоряжения председателей палат Национального собрания Республики Беларусь;
• распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь;
• программы, стратегии, концепции, планы мероприятий либо мер по осуществлению какой-либо деятельности;
• правовые акты распорядительного и (или) организационного характера, принимаемые в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь;
• правовые акты об одобрении проектов международной технической помощи, о предоставлении безвозмездной (спонсорской) помощи конкретным гражданам и юридическим лицам;
• иные правовые акты, обладающие признаками, указанными в пункте 1 статьи 4 Закона о НПА.

К иным актам, обладающим признаками ненормативного правового акта, могут быть отнесены решения (требования, предписания) контролирующих органов, решения лицензирующих органов, решения таможенных, налоговых органов, решения органов местного управления и самоуправления, не являющиеся нормативными правовыми актами в силу статьи 19 Закона о НПА, решения государственных органов (организаций), принимаемые в рамках осуществления административных процедур), и другие виды актов.

Сравнение ненормативного правового акта с нормативным правовым актом

Сравнивая ненормативный правовой акт с нормативным правовым актом, можно выделить следующие сходства и различия:

Вступление в силу ненормативных правовых актов

Ненормативные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если в этих актах не установлен иной срок (часть первая подпункта 1.7 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 24 февраля 2012 г. № 3 «О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь»).

Оспаривание ненормативных правовых актов в судебном порядке

Вступившие в силу ненормативные правовые акты могут быть оспорены в судебном порядке.

Как показывает статистика, в 2018 году было удовлетворено 187 требований из 585 рассмотренных дел о проверке законности ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного управления и самоуправления, иных органов, должностных лиц; в 2017 году – удовлетворено 245 требований из 734 дел, в 2016 – 196 из 589.

Дела о проверке законности ненормативных правовых актов относятся к категории хозяйственных (экономических) споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и рассматриваются судами по правилам, установленным главой 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ХПК).

Гражданским процессуальным законодательством рассмотрение такой категории дел не предусмотрено.

Способы защиты прав, нарушенных принятием ненормативного правового акта

В большинстве случаев заявитель имеет возможность самостоятельно определить, какой способ защиты ему избрать: административный или судебный.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 103 Налогового кодекса Республики Беларусь решения налоговых органов можно обжаловать как в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, так и в суд. При этом подача жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу не исключает права на подачу жалобы в суд.

Аналогичные правила будут иметь место в отношении решений таможенных органов (пункт 1 статьи 38 Закона Республики Беларусь от 10 января 2014 г. № 129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь»), а также контролирующих органов (пункт 78 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»). Решения этих органов могут быть обжалованы как в соответствующие вышестоящие органы (должностным лицам), так и в суд.

В то же время законодательными актами может быть предусмотрена обязанность соблюдения досудебного порядка для оспаривания ненормативных правовых актов в суде.

В частности, частью первой пункта 3 статьи 30 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур» установлено, что обжалование административного решения в судебном порядке осуществляется после обжалования такого решения в административном (внесудебном) порядке, если иной порядок обжалования не предусмотрен законодательными актами.

Подача заявления об оспаривании ненормативного правового акта в суд

С заявлением об оспаривании ненормативного правового акта необходимо обращаться в суд, рассматривающий экономические дела (далее – суд).

Право на обращение с таким заявлением принадлежит следующим субъектам (часть первая статьи 227 ХПК):

• юридическим лицам;
• индивидуальным предпринимателям;
• гражданам;
• прокурору.

При этом оспорить можно ненормативные правовые акты следующих органов:

• государственного органа;
• органа местного управления и самоуправления;
• иного органа, который не соответствует законодательству и которым нарушаются права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан.

В случае, если речь идет об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов, то такие заявления подаются в Верховный Суд (абзац второй части второй статьи 48 ХПК). В остальных случаях – в экономические суды области (города Минска) по месту нахождения заявителя (часть четвертая статьи 51 ХПК).

Справочно

Пунктом 3 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 28 сентября 2017 г. № 9 «О принятии искового заявления (заявления, жалобы), возбуждении производства и подготовке экономических дел к судебному разбирательству» разъясняется, что к подсудности Верховного Суда относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов. При этом дела с участием структурных подразделений с правами юридического лица республиканских органов государственного управления и иных республиканских органов, а также объединений юридических лиц, иных государственных организаций подсудны экономическому суду.

Заявления об оспаривании ненормативного правового акта могут быть поданы в суд в срок, установленный актами законодательства (часть вторая статьи 227 ХПК).

Справочно

В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 103 Налогового кодекса Республики Беларусь жалоба на решение налогового органа может быть подана в суд в течение года со дня его вынесения.

Такой же срок установлен для обжалования соответствующих решений контролирующих органов (часть третья пункта 78 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»).

Решения лицензирующих органов могут быть обжалованы в месячный срок со дня их принятия (часть первая пункта 8 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. № 450).

Требования к заявлению об оспаривании ненормативного правового акта

Заявление об оспаривании ненормативного правового акта должно соответствовать требованиям, установленным статьями 159 и 160 ХПК, а также содержать следующие сведения (часть первая статьи 228 ХПК):

• наименование органа, должностного лица, издавших акт;
• дату его издания;
• указание, какие права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина нарушаются этим актом или его отдельными положениями;
• какому законодательному или иному нормативному правовому акту противоречит обжалуемый акт.

К заявлению необходимо приложить копию оспариваемого акта с указанием, в каком средстве массовой информации и когда опубликован этот акт, если он был опубликован (абзац второй части первой статьи 228 ХПК).

Подача в суд заявления об оспаривании ненормативного правового акта и принятие его к рассмотрению не влечет за собой приостановления действия такого акта (часть вторая статьи 228 ХПК).

Государственная пошлина за подачу и рассмотрение заявления об оспаривании ненормативного правового акта

До подачи в суд заявления об оспаривании ненормативного правового акта необходимо уплатить государственную пошлину. Ее размеры установлены в приложении 15 к Налоговому кодексу Республики Беларусь и зависят от статуса заявителя и уровня судебной инстанции, в которую подается заявление (пункт 3).

В нижеприведенной таблице отражены действующие ставки государственной пошлины для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц.

Рассмотрение дела о проверке законности ненормативного правового акта

Дела о проверке законности ненормативного правового акта рассматриваются судом в срок не более одного месяца со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (статья 219 ХПК).

При рассмотрении дела по существу суд, прежде всего, выясняет, обладает ли оспариваемый акт признаками ненормативного правового акта, закрепленными в статье 4 Закона о НПА (соблюдена ли процедура его принятия, форма, пределы компетенции, содержатся ли в нем обязательные для исполнения предписания и т.д.). Если оспариваемый акт обладает признаками ненормативного правового акта, суд также проверяет соответствие оспариваемого ненормативного правового акта или его отдельных положений законодательным и иным нормативным правовым актам.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта законодательному или иному нормативному правовому акту, а также наличия у государственного органа (должностного лица) полномочий на принятие оспариваемого акта возлагается на орган (должностное лицо), принявший такой акт (часть третья статьи 229 ХПК).

В случае, если судом будет установлено, что ненормативный правовой акт не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, суд примет решение о признании такого акта недействительным, а также вынесет решение об обязанности соответствующего государственного органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и законных интересов юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина (части вторая и третья статьи 230 ХПК).

Последствия признания ненормативного правового акта недействительным

Решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов подлежат немедленному исполнению (абзац второй части первой статьи 205 ХПК).

После вступления решения в законную силу суд направляет его руководителю государственного органа, органа местного управления и самоуправления, иного органа или должностному лицу, ненормативный правовой акт которых был оспорен, либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган или должностному лицу для устранения допущенных нарушений законодательства (часть третья статьи 230 ХПК).

Государственный орган (должностное лицо), получивший такое решение, должен в срок не более одного месяца со дня получения решения сообщить в суд и заявителю об исполнении решения суда (часть четвертая статьи 230 ХПК).

В качестве действий, направленных на устранение допущенных нарушений, государственный орган (должностное лицо) должен отменить признанный судом недействительным ненормативный правовой акт, а также совершить, при необходимости, определенные действия в интересах лица, чьи права и законные интересы были нарушены принятием такого акта (например, выдать лицензию, предоставить земельный участок, зарегистрировать договор аренды недвижимого имущества и т.д.).

Судебная практика

1. Верховным Судом Республики Беларусь 02.08.2018 рассмотрено дело № 8-5/2018 по заявлению открытого акционерного общества «М» – управляющая компания холдинга «М» (далее – ОАО «М») к Комитету государственного контроля Республики Беларусь о признании недействительным предписания от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по назначению средств бюджета».

В своем заявлении ОАО «М» просит признать недействительным указанное предписание Комитета государственного контроля как не соответствующее законодательству и нарушающее права и законные интересы ОАО «М».

Из текста решения следует, что на основании предписания Комитета государственного контроля от 06.05.2017 № 0091704853 им была проведена проверка ОАО «М».

По результатам проверки составлен акт проверки от 21.07.2017, на основании которого Комитетом государственного контроля в адрес ОАО «М» вынесено предписание от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по целевому назначению средств бюджета», согласно которому ОАО «М» должен в срок до 30.04.2017 возместить в республиканский бюджет средства бюджета, использованные не по целевому назначению, в сумме 4 549 999,85 руб. с начислением процентов в размере 1/360 ставки рефинансирования, установленной Национальным банком Республики Беларусь на дату возмещения.

Изучив материалы и обстоятельства дела, суд счел выводы Комитета государственного контроля неправомерными, не основанными на нормах действующего законодательства и фактических обстоятельствах. Доказательств недобросовестности ОАО «М» при использовании бюджетных средств Комитетом государственного контроля не представлено, следовательно, его добросовестность презюмируется.

Руководствуясь Директивой Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4, Декретом Президента Республики Беларусь от 23.11.2017 № 7, статьями 133, 190–193, 199, 201–204 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, суд вынес решение о признании недействительным с момента издания предписания Комитета государственного контроля от 25.01.2018 № 09-1 «О возмещении в бюджет использованных не по целевому назначению средств бюджета», вынесенного в отношении ОАО «М».

2. Экономический суд Минской области 12.10.2015 рассмотрел дело № 147-2/2015 по заявлению закрытого акционерного общества «Б» (далее – ЗАО «Б») к районному исполнительному комитету о признании недействительным ненормативного правового акта районного исполнительного комитета от 24.03.2015 об отказе в предоставлении земельного участка в постоянное пользование для строительства дополнительных производственных площадей производственно-складской базы.

Оценив доказательства по делу, основываясь на нормах действующего законодательства, суд пришел к выводу, что решение районного исполнительного комитета от 24.03.2015 принято без наличия на то правовых оснований и нарушает законные интересы заявителя, в связи с чем заявленное требование законно и подлежит удовлетворению.

С учетом данных выводов решение районного исполнительного комитета от 24.03.2015 об отказе в предоставлении земельного участка ЗАО «Б» в постоянное пользование для строительства дополнительных производственных площадей производственно-складской базы признано судом недействительным с момента принятия решения суда.

На заметку.

Необходимо отличать ненормативные правовые акты от ответов государственных органов на обращения граждан и юридических лиц.

Ответы государственных органов на обращения не обладают статусом ненормативного правового акта, и их обжалование осуществляется по иным правилам.

Так, в рамках хозяйственного процесса ответы на обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан можно обжаловать по правилам, установленным статьей 266² ХПК.

В рамках гражданского процесса – по правилам, установленным главой 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ГПК) для производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, с учетом особенностей, предусмотренных параграфом 6 главы 29 ГПК для рассмотрения и разрешения жалоб на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, – и права юридических лиц.

Рузова И.В.,
главный советник отдела конституционного права управления конституционного
и международного права Национального центра законодательства
и правовых исследований Республики Беларусь

С иными материалами правоприменительной практики можно ознакомиться в системах
«ЭТАЛОН» и «ЭТАЛОН-ONLINE»