«Становление института президентства в Республике Беларусь» (Ипатов В.Д., Полещук Д.Г.)

Институт президентства имеет продолжительную историю своего развития и становления. Впервые термин «президент» был использован в Конституции США 1787 года, в которой заложена идея о том, что исполнительная власть возлагается на одно должностное лицо – Президента, наделенного существенным объемом полномочий и занимающего ведущее место в политической системе общества. Среди европейских государств первыми президентскими республиками стали Франция и Швейцария (1848 год). В дальнейшем на протяжении ХХ столетия в различных формах институт президентства нашел свое закрепление и в других странах.

На сегодняшний день институт президентства учрежден более чем в 150 государствах, характерен для всех современных государств республиканской формы правления, в том числе и для стран Содружества Независимых Государств. При этом, несмотря на смысловое единство, в мировой практике встречаются различные наименования данного института. Например, во Франции используется термин «президент Французской Республики» (President de la Republique Francaise), в Перу – «президент республики» (presidente de la republica), в Германии – «Федеральный президент» (Bundesprasident), в Казахстане – «Первый Президент Республики Казахстан – Лидер Нации» (Елбасы).

Для Республики Беларусь институт президентства является достаточно новым. Несмотря на провозглашение Беларуси суверенным и независимым государством в 1990 году, на протяжении еще нескольких лет в стране сохранялась структура высших органов государственной власти, характерная для БССР.

Ситуация изменилась в 1994 году с принятием Республикой Беларусь – новым суверенным государством – важнейшего политико-правового акта, обладающего высшей юридической силой, – Конституции Республики Беларусь.

Конституция 1994 года впервые в истории Беларуси предусмотрела в системе высших органов государственной власти должность Президента Республики Беларусь. Согласно статье 95 Конституции 1994 года Президент являлся Главой государства и исполнительной власти. Для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и других сферах государственного управления при Президенте создавался Кабинет Министров Республики Беларусь.

Президент наделялся полномочиями по руководству системой органов исполнительной власти и обеспечению их взаимодействия с представительными органами, назначению должностных лиц, занимающих наиболее ответственное положение в государстве.

Вместе с тем анализ положений Конституции 1994 года позволяет сделать вывод о том, что ее нормы не обеспечивали достаточный баланс интересов различных ветвей власти для политической и экономической стабильности в государстве. В этой связи возникла необходимость перераспределения полномочий между ветвями власти и пересмотра роли Главы государства в обеспечении их взаимодействия и слаженной работы.

В результате конституционно-правовой статус Президента значительно изменился в 1996 году после принятия на республиканском референдуме новой редакции Конституции. Дальнейшее развитие и конкретизацию правовой статус Президента, его полномочия получили в Законе Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года «О Президенте Республики Беларусь» (в редакции Закона Республики Беларусь от 7 июля 1997 года № 52-З), принятом на основе и во исполнение конституционных положений.

В новой редакции Конституции сохранены требования к кандидатам в Президенты, установленные Конституцией 1994 года. Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом. В то же время наряду с предусмотренными ранее требованиями закреплены дополнительные требования к кандидатам в Президенты: быть гражданином Республики Беларусь по рождению и постоянно проживать в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Это обусловлено необходимостью обеспечения более тесной связи кандидата в Президенты, призванного отстаивать интересы собственного народа, с Республикой Беларусь, а также направлено на исключение влияния других государств на формирование высших органов государственной власти.

Аналогичные требования относительно гражданства по рождению и ценза оседлости реализованы в конституционных нормах зарубежных государств. В частности, требование быть урожденным, а не натурализованным гражданином предъявляется к кандидату на пост президента США, Болгарии, Греции, Финляндии, Казахстана, Мексики, Монголии. В США кандидат в президенты должен проживать на территории страны не менее 14 лет, в Казахстане – не менее 15 лет.

Кандидаты на должность Президента выдвигаются гражданами Республики Беларусь при наличии не менее 100 тысяч подписей избирателей. Статья 81 Конституции также предусматривает, что Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь. Тем самым закреплен важный демократический принцип проведения всеобщих прямых выборов Президента Республики Беларусь. В отличие от нашей Конституции в некоторых государствах выборы президента косвенные, что в определенной степени ограничивает активное избирательное право граждан и препятствует их непосредственному волеизъявлению. Например, в США Президент избирается коллегией выборщиков; в Греции, Венгрии, Чехии, Турции, Израиле – Парламентом; в Италии – специальной избирательной коллегией (собранием), состоящей наряду с членами Парламента также из представителей территорий, на которые делится государство.

Конституция закрепляет важнейшие функции Президента, касающиеся основ жизнедеятельности государства и общества, и определяет его не только Главой государства, но и гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти.

Функция Президента как гаранта Конституции, обеспечивающего эффективное взаимодействие между органами государственной власти, имеет важнейшее значение для практической реализации принципа разделения властей, предусмотренного статьей 6 Конституции. Согласно Конституции Президент занимает особое положение в системе государственной власти и не входит ни в одну из ее ветвей. Наиболее наглядно роль Президента в системе разделения властей иллюстрируют его взаимоотношения с различными ветвями власти. Так, например, в сфере законодательной ветви власти Президент:

  • назначает очередные и внеочередные выборы в Палату представителей, Совет Республики и местные представительные органы, распускает палаты в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией;
  • подписывает законы, принятые Палатой представителей и одобренные Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, имеет право в порядке, установленном Конституцией, возвратить закон или отдельные его положения со своими возражениями в Палату представителей;
  • обращается с ежегодными посланиями к Парламенту, имеет право участвовать в работе Парламента и его органов, выступать перед ними в любое время с речью или сообщением;
  • осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами самоуправления, имеет право приостанавливать решения местных Советов депутатов в случае несоответствия их законодательству.

В отношении исполнительной ветви власти Президент:

  • определяет структуру Правительства Республики Беларусь, с согласия Палаты представителей назначает на должность Премьер-министра;
  • назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об отставке Правительства или его членов; с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя и членов Правления Национального банка;
  • непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления, отменяет решения местных исполнительных и распорядительных органов в случае несоответствия их законодательству.

Следует отметить, что на протяжении всего периода развития рассматриваемого института Президентом пересматривается система республиканских органов государственного управления, уточняются функции органов исполнительной власти с учетом их адаптации к изменяющимся экономическим и социальным процессам в государстве. Значимым шагом по упорядочиванию системы республиканских органов государственного управления, сокращению их общего количества стал переход от трехзвенной системы республиканских органов государственного управления (министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров Республики Беларусь) к двухзвенной (министерства и государственные комитеты).

Кроме того, Президентом на постоянной основе проводится оптимизация структуры государственных органов и численности их работников. Ярким примером такой деятельности является принятие Указа Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2013 г. № 168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников», которым на 25 % сокращена численность государственных служащих в Республике Беларусь.

В целях обеспечения независимости и беспристрастности выполнения специальных задач и функций, а также повышения эффективности межведомственного взаимодействия в Беларуси создан целый ряд специализированных государственных органов, подчиненных непосредственно Главе государства (Национальный статистический комитет Республики Беларусь, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь и др.).

В сфере взаимодействия с судебной ветвью власти Президент:

  • с согласия Совета Республики назначает на должность Председателя Конституционного Суда и Председателя Верховного Суда из числа судей этих судов;
  • с согласия Совета Республики назначает на должность судей Верховного Суда, назначает шесть судей Конституционного Суда, иных судей Республики Беларусь;
  • осуществляет помилование осужденных.

Вопросы совершенствования судебной системы и осуществления правосудия также находятся в центре внимания Главы государства. Основы такого совершенствования заложены в Послании о перспективах развития системы судов общей юрисдикции Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 10 октября 2011 г. № 454 «О мерах по совершенствованию деятельности судов общей юрисдикции Республики Беларусь». Кроме того, в целях обеспечения единства судебной практики, повышения качества осуществления правосудия, дальнейшего развития специализации судов и судей при рассмотрении дел, улучшения материально-технического и кадрового обеспечения судов Декретом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2013 г. № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь» образован единый высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и экономическим делам – Верховный Суд, возглавляющий систему судов общей юрисдикции Республики Беларусь.

Некоторыми полномочиями Президент наделен в силу своего особого конституционно-правового статуса. Так, Президент является Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь. Кроме того, Президент как Глава государства решает вопросы о приеме в гражданство Республики Беларусь, его прекращении и предоставлении убежища, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами.

Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Для оперативного решения возникающих в государстве вопросов нашли широкое применение временные декреты, которые издаются Президентом в силу особой необходимости и сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат (например, Декрет Президента Республики Беларусь от 28 декабря 2014 г. № 6 «О неотложных мерах по противодействию незаконному обороту наркотиков»).

Немаловажное значение в политико-правовом, экономическом и социальном развитии государства имеют акты стратегического характера – директивы – указы программного характера, издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение. Всего было издано 5 директив. Ими определены стратегические направления развития государства в сферах обеспечения общественной безопасности и дисциплины, дебюрократизации государственного аппарата и повышения качества обеспечения жизнедеятельности населения, экономической безопасности, развития предпринимательской инициативы и стимулирования деловой активности в Республике Беларусь. Принимая во внимание активное развитие отношений всестороннего стратегического партнерства Республики Беларусь и Китайской Народной Республики, последней из изданных директив является Директива Президента Республики Беларусь от 31 августа 2015 г. № 5 «О развитии двусторонних отношений Республики Беларусь с Китайской Народной Республикой», которой определены принципы и основные направления сотрудничества между государствами.

Наделение Президента такими полномочиями одновременно означает ответственность перед народом Республики Беларусь за исполнение своих обязанностей.

В части взаимодействия с населением Президентом созывается Всебелорусское народное собрание, делегаты которого представляют все регионы республики. Основной целью проведения Всебелорусского народного собрания является обсуждение населением итогов реализации программы социально-экономического развития Республики Беларусь и проекта новой программы на очередные пять лет. В определенном смысле данный форум – это отчет органов власти перед населением, на котором определяются стратегические задачи на перспективу.

Важной формой взаимодействия Главы государства с населением страны и его представителями (Парламентом) является обращение Президента с ежегодными Посланиями к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь, в котором дается оценка текущей ситуации в стране, отражаются основные направления внутренней и внешней политики, ставятся конкретные задачи на ближайшую перспективу.

Следует отметить, что одним из показателей эффективности проводимой политики государства является уровень доверия населения республиканским институтам власти, особое место среди которых занимает именно Президент. Согласно результатам многочисленных социологических опросов подавляющее большинство населения страны доверяет Главе государства.

Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий созданы Администрация Президента Республики Беларусь и другие органы государственного управления.

Администрация Президента Республики Беларусь обеспечивает реализацию полномочий Президента в области права, кадровой, социально-экономической и внешней политики, идеологии, а также иных функций Главы государства в различных сферах.

В части полномочий Президента в сфере национальной безопасности и обороны деятельность Президента обеспечивается Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь, организационно-техническое обеспечение деятельности Президента осуществляется Управлением делами Президента Республики Беларусь.

Важно отметить, что для обеспечения стабильности функционирования института президентства Конституция предусматривает возможность изменения главы 3 раздела IV Конституции, содержащей конституционно-правовые нормы о статусе Президента, только путем референдума.

В целом институт сильной президентской власти, включающий не только статус арбитра между различными государственными органами, но и наделение его реальными полномочиями по определению государственной политики и ее реализации, характерен для многих стран на стадии формирования суверенного независимого государства. Сходный конституционно-правовой статус Президента как Главы государства закрепляется, например, в Армении, Казахстане, Кыргызстане, Российской Федерации. Это обусловлено процессами стремительной трансформации политических, экономических и социальных отношений в этих государствах после распада СССР. Новый уклад общественной жизни, появление и развитие рыночных отношений, необходимость реформирования законодательства требуют слаженного взаимодействия всей системы органов государственной власти, а также принятия взвешенных политических решений. На этапе первоначального развития суверенной Беларуси институт президентства стал тем связующим звеном, которое обеспечило эффективное взаимодействие различных ветвей власти.

Принимая во внимание изложенное, можно констатировать, что институт президентства, несмотря на свою небольшую историю существования и развития в нашем государстве, завершил свое формирование и является неотъемлемым элементом системы высших органов государственной власти, выступает одним из важнейших ее символов и олицетворяет единство народа Беларуси.

Ипатов В.Д.,
директор Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Полещук Д.Г.,
ведущий специалист отдела конституционного права управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь