/ / / Совершенствование нормотворческой деятельности как элемент реализации эффективной правовой политики

«Совершенствование нормотворческой деятельности как элемент реализации эффективной правовой политики» (Ипатов В.Д.)

Провозглашение государственного суверенитета Республики Беларусь повлекло коренные преобразования в политической и социально-экономической жизни государства, которые положили начало периоду формирования нового национального законодательства.

 

Правовая неурегулированность складывающихся общественных отношений, невозможность применения к ним устаревших норм права, доминирование в сфере законодательного регулирования подзаконных актов, множественность нормативных правовых актов и вносимых в них изменений, динамичность и одновременно хаотичность были свойственны законодательству в переходный период развития нашего государства.

 

При этом приходится констатировать, что современный мир характеризуется нарастанием различного рода угроз и вызовов, в условиях которых должны развиваться и выполнять свои функции государства. Так, процессы глобализации приводят к тому, что ряд государств утрачивает качество суверенитета, попадая в различного рода зависимость от иных государств, межгосударственных объединений, транснациональных корпораций. Утрата суверенности порождает феномен «несостоявшегося государства», то есть государства, которое не в силах выполнять свои функции и социальные обязательства перед народом.

 

Современность характеризуется также глобальным ценностным конфликтом, выражающимся в противостоянии ценностей, сложившихся в условиях западной цивилизации, и традиционных ценностей, которые имеют достаточно определенные установки по многим вопросам социального общежития (брак, семья, любовь к родине, религия и т.д.).

 

Так, под воздействием Всемирной декларации прав человека содержание многих конституционно-правовых институтов испытывает влияние международных стандартов, зачастую как стимулирующих позитивное развитие права, так и выступающих в качестве средства неоправданного политического давления и вмешательства во внутренние дела суверенных государств, имеющих иные, незападные системы социальных ценностей.

 

Тем не менее концепция прав человека, зачастую позиционируемая как совокупность универсальных правил поведения, сформировалась в рамках определенного культурно-исторического типа и отражает те социальные ценности, которые сложились в его среде. При этом механический перенос этих ценностей на другую среду зачастую не влечет должного позитивного эффекта, выступая средством разрушения государства, снижения его суверенитета.
 Каждое государство имеет собственный исторический опыт, обуславливающий те или иные правовые традиции, систему законодательства в целом, сформированное государственное устройство.

 

Право призвано отражать подвижный баланс социальной справедливости, заключающийся в оптимальном на данный исторический момент соотношении индивидуальных и общественных интересов, прав и обязанностей с учетом национальных традиций и социальных ценностей белорусского народа 1.

 

В этой связи важно отметить, что за годы своей независимости в Республике Беларусь созданы единое, внутренне согласованное правовое пространство, национальная правовая система, основанная на восприятии опыта передовых современных правовых систем с учетом национальных правовых традиций.

 

Нормотворчество является важнейшей функцией государственного управления, позволяющей осуществлять непосредственное правовое воздействие на общественные отношения, а также одним из важнейших по эффективности способов упорядочения и стабилизации социальных взаимосвязей. В то же время это сложная и многогранная деятельность, без которой невозможно осуществление эффективной правовой политики.

 

Развитие Республики Беларусь как демократического социального правового государства предопределяется высоким качественным уровнем организации нормотворческого процесса и соответственно принимаемых нормативных правовых актов. Поэтому проблемы, связанные с организацией нормотворческого процесса, должны находиться под пристальным вниманием органов государственной власти. Ошибки в данной сфере недопустимы, так как качество законодательства напрямую влияет на качественный уровень жизни населения и эффективность государственного управления.

 

Ключевая роль в формировании национальной правовой системы и организации нормотворческого процесса принадлежит Главе государства. В современный период Президент Республики Беларусь стал консолидирующим звеном, объединившим усилия государственных структур и народа в целях обеспечения мира и национального согласия.

 

В соответствии с Основным Законом Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти, в том числе в сфере нормотворческой деятельности.

 

В рамках предоставленных полномочий Президентом Республики Беларусь своевременно были предприняты значимые меры, направленные на создание единой системы национального законодательства, организацию должного взаимодействия государственных органов (организаций) при подготовке проектов правовых актов, повышение качества и обеспечение стабильности законодательства, развитие правовой информации и информатизации, использование современных информационных технологий в нормотворческой деятельности и др.

 

Имевшая место в первые годы независимости белорусского государства хаотичность в принятии нормативных правовых актов впоследствии сменилась целенаправленной и последовательной работой по созданию национального законодательства, отвечающего целям и задачам государственной правовой политики Республики Беларусь.

 

В переходный период особое значение имело перспективное планирование развития законодательства. Для того чтобы оно приобрело более совершенные черты, соответствующие эффективному правовому государству, требовалось принятие актов программного значения, определяющих перспективные направления совершенствования национальной правовой системы.

 

Такими программными документами стали одобренные Главой государства в 2002 году Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, а также направленная на ее реализацию Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003–2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь. Впоследствии Президентом Республики Беларусь была утверждена Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, призванная обеспечить методологическую основу совершенствования законодательства в различных сферах национальной безопасности.

 

Вопрос о необходимости разработки подобных документов, касающихся развития всей правовой системы и отдельных отраслей законодательства, до сих пор не теряет своего значения и актуальности.

 

В целях выработки основных общетеоретических положений и стратегических направлений развития правовой системы Республики Беларусь, акцентирования внимания общественности на идеологических аспектах правовой политики, формирования адекватного происходящим в мире процессам правопонимания, внедрения новых методологических подходов к совершенствованию законодательства были разработаны Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь. Данный документ носит научно-методологический характер и подготовлен в целях методического руководства нормотворческой деятельностью, применения в нормотворческом процессе, идеологической работе, деятельности по правовому просвещению граждан.

 

Разработка данного стратегического для правовой сферы документа осуществлена Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, который был создан на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему государственного научного учреждения «Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси» в целях повышения эффективности правотворческой деятельности и усиления роли правовой науки в обеспечении социально-экономического и общественно-политического развития государства.

 

На сегодняшний день Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (в состав которого в качестве структурного подразделения входит Институт правовых исследований) является уникальным и многофункциональным научно-практическим государственным учреждением в стране, одновременно обеспечивающим подготовку проектов законодательных актов в республике, методическое руководство нормотворческой деятельностью, проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации.

 

Деятельность Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь подтверждает возможность практической реализации принципа научности в осуществлении правотворческой деятельности, эффективного использования академического научного потенциала при формировании правовой системы государства.

 

Создание методологии организации нормотворческой деятельности в республике связывают также с принятием двух комплексных законодательных актов – Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», в которых были закреплены единые для всех видов нормативных правовых актов требования, предусмотрено проведение обязательных (юридической и криминологической) и иных экспертиз, а также иные меры, способствующие эффективной работе по подготовке проектов нормативных правовых актов и улучшению их качества.

 

Помимо долгосрочного, перспективного планирования нормотворческой деятельности значительное влияние на обеспечение должной подготовки законопроектов оказывает текущее ежегодное планирование, которое позволяет упорядочить законотворческую деятельность, ограничить частые корректировки законов и иных нормативных правовых актов. В ежегодных планах подготовки законопроектов находят закрепление законопроекты, отражающие базовые направления государственной правовой политики на ближайший период.

 

При планировании законопроектной деятельности особое внимание уделяется вопросам дальнейшего совершенствования законодательства в социальной сфере: развития здравоохранения, сохранения доступности качественной медицины и образования, совершенствования системы адресной социальной поддержки нуждающимся гражданам и семьям, защиты и поддержки пожилых людей, инвалидов, многодетных семей, стимулирования трудовой деятельности, соблюдения производственно-технологической, исполнительской и трудовой дисциплины, поощрения нанимателей, создающих новые рабочие места.

 

Важнейшими направлениями правовой политики являются дебюрократизация государственного аппарата и совершенствование государственного управления, противодействие коррупции и экономической преступности, продолжение работы по либерализации уголовной ответственности, оптимизация существующих и внедрение новых элементов электронного правосудия, внедрение примирительных процедур в целях снижения судебной нагрузки.

 

Однако большинство разрабатываемых в республике законопроектов касается предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности. Это обусловлено тем, что в современный период отмечается существенное взаимовлияние права и экономики друг на друга. Нормотворчество выполняет роль регулятора экономических отношений, поскольку проводимые в стране реформы в экономической сфере деятельности нуждаются в четком правовом обеспечении. Главными векторами в правовом регулировании предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности определены политика либерализации белорусской экономики, повышение ее конкурентоспособности и создание благоприятных условий для ее динамичного и устойчивого развития, совершенствование контрольной деятельности, исключение излишнего государственного администрирования, неоправданного вмешательства в деятельность субъектов хозяйствования, поддержка малого и среднего бизнеса, создание законодательства по вопросам перехода Республики Беларусь к «зеленой по экономике», развитие транспортно-логистической деятельности, развитие правовых механизмов привлечения инвестиций, защиты прав инвесторов.

 

В то же время общее количество принятых за последнее время нормативных правовых актов в данной сфере достаточно велико, а регламентация общественных отношений зачастую детальна. Поэтому, обслуживая сиюминутные нужды экономики, решая текущие задачи в сфере экономики, нельзя отклоняться от принципа стабильности законодательства, устойчивости его отраслей, сохранения системности законодательства.

 

В целом благодаря принятым мерам по совершенствованию нормотворческой деятельности за относительно небольшой промежуток времени она из спонтанной деятельности была преобразована в системную, целенаправленную, слаженную работу многих государственных органов (организаций).

 

Однако в рамках реализуемой государством правовой политики законодательство Республики Беларусь как правовая основа для построения демократического правового социального государства нуждается в постоянном обновлении и развитии, оно должно быть достаточным для обеспечения национальных интересов Республики Беларусь, эффективного регулирования всего комплекса общественных отношений и соответствовать социально-экономическим потребностям общества и государства.

 

Одним из важнейших условий нормального функционирования правовой системы и жизнедеятельности общества является достижение устойчивого и гармоничного развития законодательства. Гармоничное развитие законодательства обеспечивается достижением баланса между стабильностью и динамичностью законодательства.

 

В одном из своих посланий белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь Президент Республики Беларусь отметил, что качество нормотворческой деятельности должно стать настолько высоким, чтобы обеспечить реальную и длительную стабильность законодательства.

 

Сегодня стабильность законодательства предопределяет стабильность избранного государством политического и социально-экономического курса развития страны в целом.

 

Стабильность правового регулирования общественных отношений достигается принятием нормотворческими органами (должностными лицами), иными субъектами нормотворческой деятельности мер, направленных на обеспечение надлежащего качества нормативных правовых актов, полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, а также на ограничение частых корректировок нормативных правовых актов.

 

В этой связи необходимо комплексно использовать такие инструменты, как упомянутое ранее планирование нормотворческой деятельности, прогнозирование правовых, общественно-политических, финансово-экономических, социальных, криминологических, экологических, демографических и иных последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов, правовой мониторинг. Совершенствование нормотворческой деятельности должно быть направлено также на максимальное упрощение требований нормотворческой техники, принятие комплекса мер по оптимизации взаимодействия субъектов нормотворческой деятельности при совместной работе над проектами правовых актов, повышение эффективности механизма реализации международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь.

 

На решение указанных задач направлен проект нового Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», подготовленный Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на основе систематизации положений действующего Закона и Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359. Кроме того, осуществляется подготовка проектов указов Президента Республики Беларусь, регулирующих порядок проведения публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов и правового мониторинга.

 

В современных условиях процесс совершенствования нормотворческой деятельности во многом предопределен необходимостью взаимодействия и сотрудничества нормотворческих органов (должностных лиц) с гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, и юридическими лицами при подготовке проектов нормативных правовых актов.

 

Прежде чем принимать (издавать) какой бы то ни было нормативный правовой акт, необходимо проанализировать все возможные последствия его принятия (издания) как в целом для республики, так и для отдельных субъектов. Кроме того, соблюдение требования доступности законодательства для граждан предполагает помимо ясности, простоты языка нормативного правового акта гласность нормотворческой деятельности.

 

В этой связи важно расширить практику проведения публичных обсуждений проектов нормативных правовых актов, прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов и правового мониторинга, а также внедрить оценку регулирующего воздействия проектов актов на условия осуществления предпринимательской деятельности. В первую очередь данные институты законодательства должны быть направлены на осмысление реальных последствий воздействия правового регулирования, что позволит повысить его эффективность, а также будет способствовать принятию (изданию) более качественных и жизнеспособных нормативных правовых актов.

 

Следует отметить, что Директивой Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» предусмотрена обязательность проведения публичного обсуждения проектов актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе посредством создания при государственных органах (организациях) общественно-консультативных и (или) экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций), а также размещения указанных проектов на официальных сайтах государственных органов, других организаций в глобальной компьютерной сети Интернет и (или) средствах массовой информации.

 

Вместе с тем практика вынесения проектов нормативных правовых актов на публичное обсуждение носит бессистемный характер, публичные обсуждения проводятся по ограниченному кругу вопросов.

 

Совершенствование правового регулирования института публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов представляется в закреплении единого порядка вынесения проектов нормативных правовых актов на публичное обсуждение, введении обязательности проведения публичных обсуждений проектов актов законодательства, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан и устанавливающих новые либо принципиально изменяющих существующие подходы к правовому регулированию в определенной сфере общественных отношений. Кроме того, рассматривается вопрос о создании единой информационной платформы для публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов. Такой платформой может стать интернет-сайт «Правовой форум Беларуси», ведение которого осуществляет Национальный центр правовой информации Республики Беларусь.

 

Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта направлено на оценку возможности достижения целей его принятия (издания), в том числе вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Отдельным элементом прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта должна стать оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для субъектов предпринимательской деятельности.

 

Одним из важнейших направлений развития нормотворческого процесса является более широкое внедрение в практику нормотворчества института правового мониторинга. Конечной целью проведения правового мониторинга должно стать принятие действенных мер по совершенствованию законодательства и правоприменения, надлежащей реализации законов и иных нормативных правовых актов, приведение нормативного массива в полное соответствие тем общественным отношениям, которые он регулирует.

 

Институты прогнозирования последствий принятия (издания) нормативных правовых актов и правового мониторинга позволяют на постоянной основе отслеживать жизненный цикл нормативных правовых актов, оценивать эффективность правового регулирования общественных отношений на стадиях планирования и подготовки нормативных правовых актов, а также последствия их действия.

 

Современный период развития правовой политики характеризуется поиском новых критериев формирования системы права в условиях глобализации мировой экономики, современных общемировых и региональных интеграционных процессов.

 

Одним из приоритетных направлений является сближение национального законодательства с законодательством других государств в рамках международных организаций и межгосударственных образований, членом которых является Республика Беларусь. При этом особое внимание должно быть уделено реализации международных обязательств, принимаемых в рамках Евразийского экономического союза.

 

Процесс сближения (унификации и гармонизации) должен осуществляться синхронно, с учетом интересов всех государств – участников соответствующих международных организаций и межгосударственных образований и носить характер скоординированного, взаимообогащающего развития при условии обеспечения национальных интересов Республики Беларусь.

 

При этом, как отмечалось выше, государство в рамках собственных ценностно-идеологических приоритетов национального правового развития и правовой политики должно принимать меры по преодолению вызовов современности. Успешная реализация государственных функций зависит от способности государства посредством права самостоятельно и в своих интересах создавать наиболее приемлемую и отвечающую ценностно-идеологическим приоритетам национального правового развития систему регулирования общественных отношений.

 

Дальнейшее совершенствование нормотворческой деятельности должно быть направлено на реализацию эффективной правовой политики в целях защиты гарантированных Конституцией прав и свобод граждан, конституционного строя, социальной справедливости, государственного суверенитета, национальной безопасности и обеспечения национальных интересов Республики Беларусь на международной арене, создания условий для устойчивого развития белорусского государства и общества.

 
 
 

1 Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь [Электронный ресурс] // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: http://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normotvorcheskaya-deyatelnost/poleznaya-informatsiya/rekomendatsii-po-teoretiko-metodologicheskim-osnovam-sovershenstvovaniya-pravovoy-sistemy-respubliki/. – Дата доступа: 10.11.2015.

 
 

Ипатов В.Д.
 директор Национального центра законодательства и правовых исследований
 Республики Беларусь

 

Подготовлена в рамках цикла
 «Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»