/ / / Развитие законодательства об уголовной и административной ответственности...

«Развитие законодательства об уголовной и административной ответственности, правоохранительной деятельности в суверенной Беларуси» (Жевняк В.Г.)

Кардинальные преобразования в политической и экономической жизни белорусского общества в 90-е годы XX века повлекли интенсивное развитие всех отраслей права, поскольку новый этап в жизни государства требовал актуального правового оформления и ревизии законодательства в целях исключения устаревших предписаний.

Первостепенной задачей государства в новых социально-политических реалиях, в условиях зарождающейся экономики и несформировавшейся идеологии стала защита общественных отношений, интересов простого человека от противоправных посягательств. В этой связи ключевым стал вопрос формирования нового законодательства об административной ответственности и уголовного законодательства, основанного на качественно новых подходах и принципах правового регулирования.

Формат регламентации административной ответственности в первые годы независимого белорусского государства имел существенные изъяны.

Наряду с Кодексом об административных правонарушениях, принятым в 1984 году, действовали десятки иных нормативных правовых актов, число которых неуклонно росло. Административное законодательство становилось все более громоздким и сложным для восприятия. Учитывая то, что административная ответственность является наиболее распространенной формой публично-правовой юридической ответственности, множественность актов, определяющих процедуру привлечения, и, собственно, сами меры такой ответственности привели к негативному восприятию данной меры государственного принуждения со стороны общества.

Вопрос упорядочения соответствующих общественных отношений приобрел чрезвычайную актуальность, в связи с чем началась подготовка новых кодифицированных актов. На начальном этапе основные, принципиальные направления этой работы были определены Концепцией совершенствования законодательства, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205. И уже в 2003 году результатом труда большого коллектива разработчиков явилось принятие нового Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), а в 2006 году – Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП). С введением с 1 марта 2007 г. в действие этих кодексов законодательство об административной ответственности вышло на новый этап своего развития.

КоАП привел значительный массив законодательства в соответствие с современными социально-экономическими реалиями. Данный Кодекс обрел статус единственного закона об административной ответственности, действующего на территории республики. Необходимо отметить, что базовые положения КоАП концептуально были согласованы с уголовным законодательством – взаимоувязаны понятийный аппарат, принципы и основные институты ответственности, размеры штрафных санкций, построение и содержание Особенной части КоАП. Кроме того, комплексно были урегулированы концептуальные вопросы ответственности юридического лица и индивидуального предпринимателя за нарушения в сфере финансово-хозяйственной деятельности, вытекающие из административных правоотношений.

Значимым обстоятельством является то, что в нашем государстве впервые на территории постсоветского пространства процессуально-исполнительные нормы были выделены в отдельный кодекс. К его достоинствам в сравнении с ранее действовавшим законодательством можно отнести системное определение задач и принципов административного процесса, подробную регламентацию порядка его осуществления, детальное определение правового положения его участников, закрепление на более глубоком уровне гарантий законности и обоснованности применения мер процессуального принуждения. Существенно расширена исключительная компетенция суда по наложению административных взысканий при одновременном сокращении количества внесудебных органов, наделенных таким полномочием. Кроме того, принятие ПИКоАП способствовало упорядочению административно-юрисдикционной деятельности многочисленных государственных органов, повышению законности при ведении административного процесса и исполнении наложенных взысканий. В этой связи принятие ПИКоАП, вне всякого сомнения, является существенным шагом в деле построения правового государства.

Поскольку Республика Беларусь является сравнительно молодым демократическим государством, которое постоянно совершенствует подходы к регулированию различных сфер правоотношений, развитие административно-деликтного законодательства не могло останавливаться на принятии новых кодексов. Кроме того, законодательство об административной ответственности неразрывно связано с другими отраслями права, устанавливающими правовые запреты, нарушение которых влечет административное взыскание. Учитывая изложенное, актуализация и взаимосогласование как законодательства об административной ответственности, так и иных отраслей должны происходить комплексно и одновременно, чтобы обеспечить «прозрачное» и понятное правовое поле для всех участников правоотношений.

В большей степени последние изменения затронули ответственность в сфере предпринимательства и финансово-хозяйственной деятельности. Определяющее влияние на эти процессы оказала Директива Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее – Директива), содержащая требование о пересмотре системы административной ответственности в области предпринимательской деятельности с целью обеспечения соразмерности ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда.

В рамках реализации требований Директивы проведена работа по оптимизации размеров штрафных санкций, установлено правило о двукратном уменьшении размера штрафа в случаях добровольного устранения вредных последствий правонарушения либо исполнения возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание. Расширена сфера применения предупреждения по формальным, не влекущим вредных последствий экономического характера правонарушениям. Усилена защита имущественных прав субъектов предпринимательской деятельности, в том числе путем совершенствования института конфискации. Исключена административная ответственность юридических лиц за административные правонарушения, не связанные с получением ими какой-либо выгоды.

В целом административно-деликтное законодательство на сегодняшний день является наиболее динамично развивающейся отраслью, поскольку неразрывно связано с развитием социально-экономических отношений и демократических устоев нашего общества.

Уголовное и уголовно-процессуальное законодательство также претерпевают определенные корректировки, которые вызваны, прежде всего, гуманизацией уголовной ответственности и оптимизацией уголовного процесса.

Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь (далее – УК и УПК) вступили в силу с 1 января 2001 г. Они сменили действовавшие более 30 лет Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы 1960 года, которые на тот период утратили свою системность и нуждались в серьезных преобразованиях.

УК и УПК явились существенным достижением в области развития уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Кодифицированные уголовный и уголовно-процессуальные законы – итог масштабной совместной работы коллектива ученых, работников правоохранительных органов и законодателя. В УК и УПК были реализованы опыт отечественной и зарубежной законотворческой и правоприменительной практики, а также современные тенденции развития уголовного права. В основу кодексов положены принципы, определенные в Конституции Республики Беларусь, а также основные принципы и нормы международных договоров Республики Беларусь.

В УК получил закрепление новый институт уголовной ответственности с ее дифференциацией на основе классификации преступлений по категориям в зависимости от формы вины лица, совершившего запрещенное УК деяние, и степени общественной опасности преступления. На основе дифференциации уголовной ответственности уголовный закон предполагает ее индивидуализацию как обязательное условие достижения целей уголовной ответственности, в связи с чем в УК нашла отражение подробная регламентация процедуры назначения наказания. В новом УК, по сравнению с прежним уголовным законом, урегулированы вопросы назначения наказания и иных мер уголовной ответственности несовершеннолетним лицам. Также в УК повышена роль потерпевшего в решении вопросов уголовной ответственности и др.

Со вступлением в силу УПК получила детальную регламентацию уголовно-процессуальная процедура, были устранены имеющиеся пробелы в уголовно-процессуальном законодательстве, появились новые институты и нормы. В целом произошла демократизация уголовного процесса, была повышена правоохранительная роль суда, увеличен круг участников уголовного процесса, усилена защита их прав и законных интересов, расширены возможности доступа к правосудию для лиц, потерпевших от преступления, дифференцирована процессуальная форма предварительного расследования и судебного разбирательства и др.

К сожалению, уголовное законодательство имеет чрезмерную динамичность, что не всегда вызывает положительную оценку со стороны правоприменителя и представителей правовой доктрины. Как правило, столь частые корректировки обусловлены социально-экономическими изменениями в состоянии и тенденциях развития преступности и поиском государством новых оптимальных средств уголовно-правового воздействия. Кроме этого, возникает необходимость приведения норм УК и УПК в соответствие с интенсивно развивающимися нормами иных отраслей права, а также в связи с развитием международного законодательства. Уголовно-процессуальное законодательство также подвергалось корректировкам, обусловленным реформированием системы правоохранительных органов республики.

Необходимо отметить, что в настоящее время государственная уголовная политика развивается по двум основным направлениям. Первое – это гуманизация уголовной ответственности, которая выражается в сокращении применения наказания в виде лишения свободы и более широком применении не связанных с ним иных видов уголовного наказания и в целом иных мер уголовной ответственности, а также в декриминализации отдельных деяний.

Так, в УК было введено новое основание освобождения от уголовной ответственности в связи с добровольным возмещением причиненного ущерба (вреда), уплатой дохода, полученного преступным путем, реализовано право руководителей субъектов хозяйствования на экономический (деловой) риск, введен институт уголовно-правовой компенсации, оптимизированы сроки лишения свободы, расширено применение наказаний, альтернативных лишению свободы, в том числе более широкое применение материального воздействия на осужденных.

Вторым направлением развития уголовной политики государства является усиление уголовной ответственности за отдельные деяния, борьба с которыми основана на международно-правовых актах, либо представляющие угрозу общественной безопасности, либо имеющие тенденцию к росту.

Например, была усилена уголовная ответственность за деяния, направленные против человека и общественной безопасности, преступления против государства, деяния, связанные с коррупцией, торговлю людьми и иные связанные с ней правонарушения, управление транспортным средством в состоянии опьянения, незаконный оборот наркотиков, была скорректирована ответственность родителей за уклонение от содержания детей и др.

В уголовный процесс были введены институт оказания международной правовой помощи по уголовным делам на основе принципа взаимности, институт досудебного соглашения о сотрудничестве, элементы апелляции и пр.

Таким образом, действующие УК и УПК являются качественной основой для проведения сбалансированной уголовно-правовой политики государства и осуществления справедливого правосудия по уголовным делам.

Поскольку эффективность законодательства обуславливается не только заложенными в нем правовыми механизмами, но и качественной работой правоприменителя, в Республике Беларусь в последние годы проведена комплексная работа по оптимизации правоохранительной системы, а также построению единой системы судов.

Коренная реформа белорусской правоохранительной системы началась с образования Указом Президента Республики Беларусь от 12 сентября 2011 г. № 409 Следственного комитета Республики Беларусь. Созданию данного государственного органа предшествовала масштабная научная и аналитическая работа, изучался зарубежный опыт, оценивалась современная ситуация в правовой и общественно-политической сферах.

Из системы органов прокуратуры был выделен следственный аппарат, из системы органов внутренних дел и системы органов финансовых расследований Комитета государственного контроля – подразделения предварительного расследования. Указанные подразделения вошли в состав принципиально нового единого следственного государственного органа, обладающего самостоятельным правовым статусом и компетенцией.

С 1 января 2012 г. Следственный комитет приступил к своей деятельности, а 13 июля 2012 г. Закон Республики Беларусь «О Следственном комитете Республики Беларусь» окончательно определил правовые и организационные основы деятельности Следственного комитета, его основные задачи и полномочия, а также полномочия, гарантии правовой и социальной защиты его сотрудников.

Так, к основным задачам Следственного комитета отнесены: всестороннее, полное, объективное и оперативное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством; защита прав и законных интересов граждан, организаций, защита государственных и общественных интересов, соблюдение законности при проверке заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного следствия; совершенствование следственной работы и др.

Сложно переоценить значение проведенных преобразований для успешного осуществления правоохранительной деятельности. Образование Следственного комитета позволило сформировать целостную систему органов предварительного расследования, обеспечить централизацию и скоординированность следственных подразделений, исключить дублирование следственных органов, унифицировать подходы к квалификации преступлений и методики расследования, повысить эффективность предварительного расследования. По существу республика получила прогрессивно сформированную единую следственную вертикаль, которая оперативно и консолидировано осуществляет расследование уголовных дел, формируя достойный ответ криминальным угрозам.

«Защита народа от преступных посягательств – почетная и ответственная миссия. Любое уважающее себя государство именно эту задачу ставит во главу угла. Для ее оптимального решения Следственный комитет и создавался как независимая структура», – отметил Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко 14 июня 2013 г. во время церемонии вручения Знамени Следственного комитета Республики Беларусь.

Реформирование судебно-экспертной системы стало логичным продолжением процесса реформирования следственных органов, поскольку эффективное выявление и пресечение преступлений невозможно вне качественного и оперативного экспертного обеспечения. Ранее унификация подходов в организации и осуществлении деятельности экспертных подразделений, находившихся в системе различных государственных органов, осуществлялась на межведомственном уровне. Вместе с тем такое взаимодействие объективно не позволяло обеспечить необходимый качественный уровень развития судебно-экспертной деятельности в республике.

С 1 июля 2013 г. начал функционировать Государственный комитет судебных экспертиз Республики Беларусь, образованный Указом Президента Республики Беларусь от 22 апреля 2013 г. № 202, на базе судебно-экспертных подразделений различных государственных органов.
При реформировании удалось сформировать единую систему государственных судебно-экспертных подразделений, имеющую единое руководство и единые подходы к осуществлению судебно-экспертной деятельности. Процесс объединения включал не только административный, но также и материально-технический, финансовый аспекты. Те средства, которые ранее выделялись на государственную судебно-экспертную деятельность по линии нескольких ведомств, теперь аккумулируются в одном, что, несомненно, позволяет более рационально совершенствовать материально-техническую базу экспертных подразделений Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь и, как следствие, оснащать их самым современным оборудованием.

Также положительным обстоятельством является формирование единых подходов при разработке и применении методик проведения государственных судебных экспертиз, а также целенаправленное развитие научной составляющей государственной судебно-экспертной деятельности. Необходимо отметить, что без прогрессивного развития научной базы невозможно совершенствовать судебно-экспертную деятельность, поскольку именно новые познания в той или иной сфере позволяют актуализировать подходы к проведению экспертиз и, соответственно, повышать их качество.

Представляется, что Государственный комитет судебных экспертиз Республики Беларусь в результате проведенного реформирования государственной судебно-экспертной деятельности обладает всеми правовыми материальными и социальными ресурсами для того, чтобы вывести проведение экспертиз в Республике Беларусь на новый уровень развития, что в свою очередь послужит дополнительным элементом защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Органы внутренних дел также подверглись изменениям в 2013 году. Меры по совершенствованию системы органов внутренних дел, предусмотренные в указах Президента Республики Беларусь от 25 февраля 2013 г. № 90 и от 8 июля 2013 г. № 307, позволили разрешить многие текущие проблемные вопросы, связанные с необходимостью перераспределения численности и компетенции внутри системы, наделения отдельных органов внутренних дел надлежащим статусом, создания Департамента обеспечения оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, Министру внутренних дел были представлены дополнительные организационные полномочия.

В целом реализованные меры позволили более качественно организовать деятельность органов внутренних дел, что в свою очередь положительно сказалось на всей правоохранительной деятельности.

В 2013 году было также принято знаковое решение об объединении общих и хозяйственных судов, упразднении военных судов, а также о передаче Верховному Суду Республики Беларусь полномочий Министерства юстиции Республики Беларусь по обеспечению судов. В итоге Декретом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2013 г. № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь» были закреплены основные правовые положения проводимых изменений, и с 2014 года начала функционировать единая судебная система во главе с Верховным Судом Республики Беларусь.

Основными целями оптимизации судебной системы являлись унификация практики применения различными судами одних и тех же норм законодательства, а также их единое судебное толкование. Данный аспект имеет краеугольное значение в вопросе равного обеспечения прав и законных интересов граждан и юридических лиц, так как эффективное правоприменение невозможно вне принципа единообразия.

Переданные Верховному Суду Республики Беларусь функции по кадровому и материально-техническому обеспечению позволили вывести администрирование в судах на качественно иной уровень. Судебная система получила возможность более оперативно и рационально, а главное – самостоятельно разрешать вопросы обеспечения. Кроме того, указанные полномочия в еще большей степени укрепили независимость судей при осуществлении правосудия, тем самым обеспечив реализацию одного из основных конституционных принципов деятельности судов.

При этом такие принципы, как территориальность и специализация, по-прежнему лежат в основе организации судебной системы республики, еще больше усиливая свое значение, так как эффективное правосудие в единой судебной системе неразрывно связано с рациональным разграничением компетенции судов.

Вместе с тем реформирование позволило исключить споры о подсудности и подведомственности споров, что в свою очередь благоприятно сказывается на доверии к судебной власти. Ведь, по сути, не в полной мере обоснованно возлагать на лицо, обратившееся в суд, бремя определения надлежащего суда, в то время когда реальные ожидания направлены прежде всего на скорейшее восстановление нарушенных прав.

Объединение судов положительно повлияло и на унификацию статуса судей как с точки зрения материального обеспечения, так и со стороны управления судебной системой. Структурные изменения затронули и организацию работы в судах, которые теперь на всех уровнях через специально созданные подразделения участвуют в реализации новых полномочий Верховного Суда Республики Беларусь.

Необходимо отметить, что в настоящее время реформирование находится на заключительной стадии, а именно – изменение законодательного регулирования организации деятельности судебной системы. Так, на рассмотрении Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь находится новая редакция Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, принятие которой будет финальным этапом правового оформления проведенных изменений.

В целом преобразования в судебной системе позволят обеспечить единую практику применения законодательства, более высокое качество и оперативность правосудия, а в конечном итоге – более эффективную защиту прав граждан и субъектов хозяйствования, что является главной целью проведенных мероприятий.

В рамках судебной реформы и одновременно с принятием решения об объединении судов Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2013 г. № 530 подразделения судов, осуществляющие исполнение судебных постановлений и исполнительных документов, были выведены из судебного подчинения и, получив новое организационное оформление, отнесены к вертикали исполнительной власти. В результате была создана единая система принудительного исполнения судебных постановлений и иных исполнительных документов, подчиненная Министерству юстиции Республики Беларусь.

При этом существенная часть полномочий суда в сфере исполнения исполнительных документов также была передана судебным исполнителям, что однозначно отделило систему принудительного исполнения от судов.

Необходимо отметить, что правовое оформление данного процесса в настоящее время находится на завершающей стадии: подготовлены и внесены на рассмотрение Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов «О судебных исполнителях» и «Об исполнительном производстве». Последним предлагаются по существу выделение из соответствующих кодексов процессуальных норм, касающихся исполнения исполнительных документов, и формирование самостоятельного правового порядка, разрешающего все вопросы исполнения, а также статуса его участников. Такой законодательный «водораздел» позволит окончательно закрепить самостоятельность органов принудительного исполнения, а также их процессуальную независимость от судов.

По нашему мнению, создание системы органов принудительного исполнения, расширение полномочий судебного исполнителя, повышение уровня его самостоятельности в совокупности будут способствовать повышению эффективности принудительного исполнения, а также сокращению его сроков.

Поскольку повышение количества реально исполненных решений судов и государственных органов является одним из основных компонентов авторитета указанных органов в обществе, принятые меры по реформированию окажут положительное воздействие на многие сферы жизни государства и, прежде всего, на уровень защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Изменения, происходившие в правоохранительной системе, не могли не затронуть прокуратуру, которая занимает центральное место в координации правоохранительной деятельности в республике.

Существенные изменения в деятельности прокуратуры суверенной Беларуси произошли после принятия Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 года «О прокуратуре Республики Беларусь». Корректировки были направлены на приведение действовавшего с 1993 года Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь» в соответствие с Конституцией Республики Беларусь, процессуальными законами, иными законодательными актами, а также на усиление роли прокуратуры в борьбе с преступностью и укрепление законности в республике. В этой связи в новом Законе были определены организационные и правовые основы деятельности прокуратуры, четко определены ее задачи и функции, установлены особенности правового положения прокурорских работников.

Система прокуратуры не осталась в стороне и от реформирования и оптимизации правоохранительного блока, проведенных в последние годы.

Так, Указом Президента Республики Беларусь от 1 октября 2010 г. № 463 ликвидирована Белорусская транспортная прокуратура, а подчиненные ей транспортные прокуратуры переподчинены прокуратурам областей, что позволило более рационально и эффективно организовать управление в данной сфере прокурорской деятельности.

Также в связи с изменениями, произошедшими в судебной системе республики в части ликвидации военных судов, аналогичные изменения потребовались и в системе прокуратуры. Указом Президента Республики Беларусь от 26 марта 2014 г. № 137 Белорусская военная прокуратура и межгарнизонные военные прокуратуры были ликвидированы, при этом полномочия по осуществлению надзора за исполнением соответствующего законодательства возложены на Генеральную прокуратуру и территориальные прокуратуры.

Учитывая изложенное, в большинстве государственных органов, входящих в правоохранительную систему Республики Беларусь, произошли корректировки как в организации деятельности, так и в структуре. При этом основной целью проделанной работы было системное усиление правоохранительного блока за счет оптимизации его структуры.

В целом реформа судебной и правоохранительной систем, а также актуализация правовых предписаний в сфере уголовной и административной ответственности сформировали в республике достаточные условия для оперативного и комплексного реагирования на любые проявления противозаконного поведения и защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Необходимо отметить, что первоначальным катализатором кодификации законодательства об уголовной и административной ответственности явилась необходимость реализовать прогрессивные принципы и гарантии, определенные в новой Конституции независимой республики, которые были несвойственны советскому праву. Прежде всего, это исключение репрессивной составляющей, соблюдение основных конституционных прав и свобод лица, совершившего противоправное деяние, состязательность процесса, гуманизация ответственности и т.д.

В свою очередь система судебных и правоохранительных органов, претерпев существенные изменения в организации деятельности, в настоящее время также лишена элементов, присущих советской системе, и имеет модель, наиболее полно соответствующую современным реалиям:

  • суды едины и независимы от органов исполнительной власти;
  • следственные органы максимально мобилизованы для оперативного расследования преступлений;
  • судебно-экспертные подразделения имеют все возможности для проведения качественных экспертиз;
  • роль прокуратуры усилена для наиболее эффективного осуществления своих функций;
  • судебным исполнителям предоставлены все правовые возможности для обеспечения реального исполнения судебных постановлений и решений государственных органов.

При этом меры по совершенствованию законодательства об ответственности и мероприятия структурных реформ в сфере организации деятельности правоохранительных органов и судов, достигнув цели реализации положений Конституции суверенной Беларуси, не могут считаться завершенными.

Динамично развивающиеся социально-экономические отношения внутри страны, а также интенсивные внешние интеграционные процессы требуют соответствующего реагирования со стороны государства в форме актуализации деятельности своих институтов и постоянного совершенствования правовых предписаний во всех сферах общественной жизни, а в сфере защиты прав и законных интересов граждан и организаций – в первую очередь.

Такой подход к формированию законодательства об ответственности и организации деятельности судов и правоохранительных органов определяет, что в перспективе данные сферы также должны постоянно совершенствоваться в целях обеспечения адекватного ответа государства на любые угрозы правам и законным интересам личности, общества и государства.

Жевняк В.Г.
заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь
Подготовлена в рамках цикла
«Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»