/ / / Развитие конституционного законодательства и дебюрократизация государственного аппарата...

«Развитие конституционного законодательства и дебюрократизация государственного аппарата как ключевое направление государственной политики» (Мательский А.Ф.)

Обретение Республикой Беларусь независимости послужило отправной точкой формирования новой системы законодательства, соответствующей изменившимся приоритетам государственной деятельности и общественной жизни, – построение правового демократического государства и социально-ориентированной рыночной экономики. Наиболее существенные новации коснулись конституционного законодательства, устанавливающего систему государственных органов и основы организации государственной власти, правовой статус общественных объединений и гражданских институтов, принципы участия граждан в управлении делами общества и государства.

Ядром изменений и одновременно правовой основой для формирования всех отраслей права стала Конституция Республики Беларусь. В нашей стране Основной закон был принят более двадцати лет назад, 15 марта 1994 года. Предусмотренные в нем принципы и нормы серьезно изменили существовавшую систему ценностей. Человек, его права, свободы и гарантии их реализации были признаны высшей ценностью и целью общества и государства.

Принятые в 1996 году поправки в Конституцию Республики Беларусь завершили процесс институционализации органов власти и позволили перейти к формированию стройной системы законодательства в соответствии с национальными приоритетами в различных сферах.

В последующем проводилась серьезная работа по реализации конституционных положений практически во всех отраслях права.

Серьезно осложняли данную работу высокий динамизм экономических и социальных процессов и необходимость обеспечения правового регулирования, соответствовавшего постоянно меняющимся общественным отношениям, исключения ситуаций, когда законодательство становится определенным барьером на пути поступательного развития таких отношений. Все это требовало умения прогнозировать и просчитывать результаты предлагаемых моделей, работы на опережение. Благодаря скоординированным усилиям всех государственных органов данная задача была успешно решена.

В сфере конституционного законодательства были подготовлены и приняты принципиально новые для нашей страны акты законодательства, направленные на регулирование широкого спектра общественных отношений. Только за период с 1996 по 2005 годы было принято более 40 законов Республики Беларусь, большинство из которых ранее не имели аналогов в отечественной правовой системе.

Процесс первоначального формирования конституционного законодательства постепенно сменился деятельностью по обеспечению полноты и качества созданной законодательной базы, повышению эффективности регулирования соответствующих отношений, правовому закреплению усилий государства по совершенствованию системы государственного управления.

Так, в последние годы в правоохранительной и судебной системах нашей страны произошел ряд логических и последовательных преобразований, направленных на оптимизацию структуры соответствующих органов и повышение качества их деятельности.

Начало им было положено в 2011 году работой по созданию единого механизма органов предварительного расследования – Следственного комитета Республики Беларусь – на базе следственного аппарата органов прокуратуры, подразделений предварительного расследования органов внутренних дел и органов финансовых расследований Комитета государственного контроля.

Важным шагом стало образование в 2013 году Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь на базе экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел, Государственной службы медицинских судебных экспертиз, а также экспертных подразделений и организаций Министерства юстиции, Министерства по чрезвычайным ситуациям и Министерства обороны.

В ходе проведенной в конце 2013 – первой половине 2014 года судебной реформы произошли объединение систем общих и хозяйственных судов, упразднение военных судов, передача полномочий по организационному, материально-техническому и кадровому обеспечению деятельности судов и осуществлению ведомственного контроля за соответствием их деятельности требованиям законодательства от Министерства юстиции высшей судебной инстанции – Верховному Суду.

Основными целями такого реформирования явились обеспечение формирование единообразного толкования и применения норм права всеми судами, повышение уровня доступности правосудия, создание дополнительных условий для более эффективной защиты прав граждан и субъектов хозяйствования.

Наряду с единой судебной системой с 1 января 2014 г. была создана единая система органов принудительного исполнения судебных постановлений и иных исполнительных документов, которая стала административно независимой от судов, приобрела собственную организационную структуру и более широкие полномочия. Работа судебных исполнителей в рамках такой системы обеспечит исполнение всех категорий исполнительных документов в соответствии с едиными стандартами и формирование единого, прозрачного и понятного механизма исполнения.

Комплексная регламентация вопросов функционирования единой системы органов принудительного исполнения будет осуществлена законами «Об исполнительном производстве» и «О судебных исполнителях», которые упорядочат порядок работы судебных исполнителей по исполнению постановлений судов и иных исполнительных документов, обеспечат правильность, полноту и своевременность совершения исполнительных действий, а также единообразие их применения на практике.

В результате проведенной в 2013 году оптимизации структуры и функций органов государственной власти был создан компактный, управляемый и эффективный государственный аппарат. В рамках реализации Указа Президента Республики Беларусь от 12 апреля 2013 г. № 168 «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников» была существенно сокращена численность работников государственного аппарата (в среднем – на 25 %).

Для Республики Беларусь, как и для любого другого правового государства, весьма важно эффективное функционирование судебного конституционного контроля как средства реального обеспечения верховенства Основного закона. Принятый 8 января 2014 г. Закон Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» стал серьезным шагом в области обеспечения конституционной законности.

В данном Законе нашли содержательное развитие принципы и общие правила конституционного судопроизводства, детально регламентирован процессуальный порядок реализации Конституционным Судом Республики Беларусь своих полномочий, в том числе по осуществлению обязательного предварительного контроля конституционности законов, принятых Парламентом, до их подписания Главой государства, четко определены юридическая сила и правовые последствия принимаемых Конституционным Судом Республики Беларусь решений.

Отдельно хотелось бы остановиться на проводимой в нашей стране работе по дебюрократизации государственного аппарата, которая направлена на устранение излишних административных барьеров, упрощение взаимодействия власти и населения, повышение качества обслуживания граждан в государственных органах и организациях.

Первым наиболее значимым шагом в направлении дебюрократизации стало выступление Главы государства 17 ноября 2004 г. на церемонии подписания Решения, принятого на республиканском референдуме 17 октября 2004 г. Ключевой идеей выступления, ставшей основой нового курса общественного развития, стал лозунг построения государства для народа. При этом на первое место Президентом Республики Беларусь выдвинуты следующие задачи: раскрепостить человека, обеспечить достойные условия его жизни, позволить осознать ему его права, дебюрократизировать работу государственных органов.

Главой государства было заявлено о необходимости организации работы с гражданами в государственных органах и иных организациях на основе принципа «одно окно». В целях борьбы с бюрократизмом им был предложен комплекс мер, включающий повсеместное введение книг замечаний и предложений, упрощение административных процедур, сокращение документооборота и исключение излишних звеньев, дублирования в деятельности чиновничьего аппарата.

Действенным инструментом в налаживании эффективной взаимосвязи между государством и обществом, в расширении участия граждан в решении государственных дел стала книга замечаний и предложений, введенная Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 «О совершенствовании работы с населением» (далее – Декрет № 2) во всех государственных органах и иных организациях.

Обязав государственные органы и организации предоставлять такую книгу по первому требованию гражданина, оперативно и по существу рассматривать внесенные в книгу замечания и предложения, письменно мотивировать отказ в удовлетворении требований граждан, Декрет № 2 фактически создал инструмент общественного контроля за деятельностью бюрократического аппарата. Введение административной ответственности за нарушение установленных требований служило гарантом действенности такого инструмента.

19 апреля 2005 г. тема борьбы с бюрократизмом впервые стала ключевой идеей ежегодного послания Президента Республики Беларусь к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь. Уделив значительное внимание роли недавно принятого Декрета № 2 в преодолении бюрократизма и чванства в государственных учреждениях, Глава государства поставил задачу создать четкую и прозрачную систему работы всех органов власти и внедрить до конца года принцип «одно окно» при решении любых вопросов, связанных с обращениями граждан .

Начиная с 2004 года дебюрократизация государственного аппарата фактически была возведена в ранг одного из важнейших направлений государственной политики. В рамках реализации данного направления в последние годы был принят ряд нормативных правовых актов, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем населения.

В концентрированном виде идеи дебюрократизации государственного аппарата отражены в особом политико-правовом акте Главы государства – Директиве Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» (далее – Директива). Данный документ консолидировал усилия государственных органов, общественных объединений и белорусских граждан по искоренению негативных явлений в такой жизненно важной сфере, как взаимодействие общества, граждан и государства.

Директива изменила подходы к режиму работы государственных органов. В частности, предусмотрена необходимость пересмотреть режим работы структурных подразделений и должностных лиц государственных органов, осуществляющих прием граждан и (или) выдачу им справок и других документов, определив его в удобное для населения время. Прием граждан в рабочие дни должен начинаться не позднее 8 часов или завершаться не ранее 20 часов, а также осуществляться по субботам и (или) воскресеньям, если это необходимо с учетом количества и специфики обращений.

Важна и норма Директивы, согласно которой в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения государственными органами должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан. Принцип приоритета интересов граждан постепенно приобрел общеправовой характер и получил закрепление во многих других актах законодательства.

Издание Директивы наглядно подтвердило то большое значение, которое придается в нашей стране вопросам дебюрократизации, поскольку создание всесторонне комфортных условий для жизнедеятельности людей – это и есть построение государства для народа, есть высшая цель нашего государства.

Большое значение в нашей стране придается совершенствованию законодательства об обращениях граждан и юридических лиц. Визитной карточкой данной сферы является Закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. «Об обращениях граждан и юридических лиц», вступивший в силу 22 января 2012 г.

Данным Законом установлен широкий круг способов подачи обращений. Помимо традиционных способов (письменные и устные обращения, внесение замечаний и предложений в книгу замечаний и предложений) предусмотрен новый способ – электронное обращение, востребованность которого постоянно увеличивается. Такие обращения могут направляться в государственные органы и иные государственные организации посредством глобальной компьютерной сети Интернет на адрес их электронной почты либо размещаться в специальной рубрике на официальных интернет-сайтах таких органов и организаций. Подача обращений в электронном виде позволяет избегать почтовых расходов, сокращает время на пересылку документов и в конечном итоге способствует более оперативному получению ответа.

Наряду с законодательством об обращениях граждан и юридических лиц успешно формируется и развивается законодательство об административных процедурах.

Ключевая роль в данной сфере отводится Закону Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур», который комплексно урегулировал последовательность действий должностных лиц государственных органов во взаимоотношениях с гражданами и организациями при осуществлении административных процедур.

Данным Законом было исключено ведомственное и существенно ограничено местное нормотворчество в сфере административных процедур как в отношении граждан, так и юридических лиц, установлены права и обязанности участников административных процедур, закреплены требования к подаче и рассмотрению заявлений, принятию административных решений, определен механизм обжалования и исполнения таких решений.

Особенностью белорусского законодательства об административных процедурах является наличие перечней административных процедур, осуществляемых в отношении граждан и юридических лиц. Данные перечни представляют собой комплексные нормативные правовые акты, содержащие информацию об организациях, в которые необходимо обращаться за осуществлением административной процедуры, о документах, которые нужно представить, сроках осуществления административных процедур, сроках действия выдаваемых документов, а также размере взимаемой платы.

В отношении граждан подобный перечень был впервые утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152. Его изданию предшествовала огромная работа по сокращению и упрощению существующих процедур в самых различных сферах, уменьшению числа документов, представляемых гражданами для осуществления административных процедур, оптимизация функций государственных органов и организаций в целях повышения эффективности их деятельности.

Благодаря данному Указу граждане впервые получили в систематизированном виде информацию об административных процедурах, а также о документах и (или) сведениях, которые они должны предоставлять при обращении в соответствующие государственные структуры. При этом в нормотворческой практике нашего государства и иных постсоветских государств был создан прецедент системного регулирования на уровне законодательного акта взаимоотношений, возникающих между государством и гражданами. В итоге возможности чиновников на местах устанавливать свои правила игры были ограничены, а граждане получили своего рода «путеводитель», содержащий сведения о способах и порядке реализации их прав и законных интересов.

Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» был утвержден новый перечень административных процедур, осуществляемых в отношении граждан. При этом был установлен запрет на осуществление государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан административных процедур, не предусмотренных этим перечнем.

Названные законодательные акты составили прочный фундамент для совершенствования работы государственных органов с гражданами и организациями, в том числе на основе принципа «одно окно», приближения власти к простому человеку и более оперативному решению возникающих у населения проблем.

Однако, как показало время, требования данных документов не всегда выполняются должностными лицами государственных органов надлежащим образом. Так, сохраняется негативная практика истребования от граждан документов, которые государственные органы должны запрашивать самостоятельно, порой отсутствует надлежащее информационное взаимодействие, не налажен обмен в электронном виде информацией, необходимой для осуществления административных процедур.

Такая ситуация обусловливает необходимость не только принятия нормативных актов, направленных на совершенствование взаимоотношений государства с населением, но и обеспечения действенного механизма контроля за их выполнением.

В этой связи состояние работы по дебюрократизации государственного аппарата находится под постоянным контролем Администрации Президента Республики Беларусь. В рамках такого контроля Администрацией Президента Республики Беларусь и подчиненными ей организациями на постоянной основе осуществляются мониторинги соблюдения требований законодательства, проводятся социологические исследования в целях выявления мнения граждан о состоянии работы в соответствующей сфере. По итогам мониторингов и социологических исследований принимаются меры по устранению выявленных нарушений и недостатков, дальнейшему повышению качества работы государственных органов с гражданами.

Так, по инициативе Администрации Президента Республики Беларусь 23 марта этого года Главой государства издан Указ № 135, утвердивший новую редакцию Директивы. В соответствии с данным документом процессу дебюрократизации придан всеобщий характер путем распространения его действия не только на государственный аппарат, но и на все взаимодействующие с гражданами структуры.

Ключевой особенностью новой редакции Директивы также является четкая установка на разрешение всех проблем и трудностей населения, в первую очередь непосредственно на местах.

В этой связи создание необходимых условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, повышения качества оказания услуг населению отнесено к важнейшей задаче местных исполнительных и распорядительных органов. Так, облисполкомам и Минскому горисполкому поручается организовать в каждом районе, в том числе на платной основе, предоставление населению различных востребованных на практике услуг (например, по аренде техники для проведения сельскохозяйственных и строительных работ), а также в приоритетном порядке обеспечить надлежащую работу организаций жилищно-коммунального хозяйства и иных организаций, оказывающих услуги населению.

В рамках повышения открытости государственных органов для инициатив и обращений граждан новой редакцией Директивы на руководителей республиканских органов государственного управления и местных органов (их заместителей) возлагается обязанность проводить каждую среду с 8.00 до 13.00 личный прием населения, каждую субботу с 9.00 до 12.00 «прямые телефонные линии», не реже одного раза в квартал выездные личные приемы.

Учитывая, что дебюрократизация государственного аппарата является ключевым направлением государственной политики, требуется постоянное совершенствование форм и методов ее реализации.

К дальнейшим перспективным направлениям дебюрократизации можно отнести:

  • совершенствование структуры и функций органов государственного управления. В данном случае речь не идет о кардинальном сокращении органов или их механическом объединении. Необходимо проведение анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих либо излишних функций, их передачи коммерческим организациям, изменения критериев оценки работы государственных органов (основным показателем эффективности работы должна быть оценка деятельности организации со стороны населения, а не вышестоящих органов);
  • активное внедрение новых информационных технологий. Эффективное выполнение функций государства без широкого внедрения информационных технологий, построения электронного правительства невозможно. Для максимально полного информирования граждан о возможностях и использовании принципа «одно окно», организации осуществления административных процедур в электронном виде необходимо задействовать весь спектр имеющихся телекоммуникационных и электронных средств передачи информации и связи;
  • обеспечение максимальной доступности осуществления административных процедур для населения. В настоящее время в Республике Беларусь существует множество различных органов, в которые необходимо обращаться за осуществлением различных административных процедур. Это вынуждает каждый раз выяснять, где располагается тот или иной орган, узнавать конкретный режим его работы, чтобы попасть на прием, что создает определенные сложности для населения. Такие ситуации могут быть исключены путем создания многофункциональных центров («гражданских офисов», центров обслуживания населения), которые позволяют в одном месте осуществлять большинство наиболее востребованных административных процедур.

Проводимая работа по созданию эффективной правовой основы работы с населением дает свои результаты. Согласно результатам организованного в 2013 году социологического опроса большинство респондентов (70%) при обращении в государственные структуры сталкиваются с проявлением положительных качеств их сотрудников (внимательность, ответственность, уважение) и реже отрицательных (формализм, равнодушие, безразличие) – 27%. Примечательно, что за последние два года, предшествовавшие проведению исследования, отмечается рост позитивных отзывов населения о работниках органов власти (на 9,5%) .

Подводя итог, можно отметить, что конституционное законодательство было и остается ключевой отраслью законодательства, фундаментом правовой системы Беларуси. Несмотря на то, что за последние годы оно претерпело значительные изменения, такие изменения носили целостный характер, обеспечивали стабильность положений Конституции Республики Беларусь и их последовательную реализацию в иных актах законодательства.

Помимо регламентации традиционных институтов государственного строительства белорусское конституционное законодательство большое внимание уделяет вопросам упорядочения взаимоотношений населения и органов власти, ярким проявлением чего является активное развитие законодательства о дебюрократизации государственного аппарата.

При этом основным, доминирующим ориентиром развития конституционного законодательства была и остается дальнейшая реализация в правовых нормах, в том числе через призму принимаемых мер по дебюрократизации, конституционных требований о том, что человек, его права и свободы являются наивысшей ценностью и целью общества и государства. Данная конституционная норма должна «пронизывать» законодательство, создавая необходимые предпосылки для ее полного воплощения в повседневной жизни.

Мательский А.Ф.
начальник главного государственно-правового управления
 Администрации Президента Республики Беларусь
Подготовлена в рамках цикла
 «Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»