/ / / Обеспечение экономической стабильности и устойчивого роста экономики...

«Обеспечение экономической стабильности и устойчивого роста экономики – главнейшие направления развития законодательства Республики Беларусь о хозяйственной (экономической) деятельности» (Степуро И.А.)

Начало девяностых годов прошлого века ознаменовалось коренным изменением политической системы СССР и, в конечном итоге, его распадом, обретением независимости Республикой Беларусь и другими советскими республиками. Указанные политические изменения объективно потребовали коренного реформирования, а фактически создания с нуля национальной правовой системы, в том числе принятия новых нормативных правовых актов в сфере экономики. В свою очередь, стремительно меняющиеся социально-экономические отношения, жизнь и практика не укладывались в устаревшие рамки советского гражданского и хозяйственного законодательства, требовали концептуального пересмотра его основ.

Следует учитывать, что в Белорусской ССР в начале девяностых годов прошлого века практически отсутствовало полноценное национальное законодательство, регламентирующее экономические отношения, кроме, пожалуй, Гражданского кодекса БССР 1964 года, который к тому времени, несмотря на вносившиеся в него изменения, все же морально устарел, поскольку был основан на иной модели экономики и не позволял решать актуальные задачи, в том числе связанные с изменением экономической политики государства, переходом от административной, планово-командной экономики к экономике рыночной при сохранении социальной функции государства. Фактически речь шла о необходимости законодательного закрепления отказа от безусловного приоритета государственной формы собственности перед иными формами собственности и директивно-планового стиля руководства экономикой, создания правовых основ для самостоятельности субъектов хозяйствования и развития конкуренции между ними.

Ввиду отсутствия национального правового регулирования экономических отношений у молодого государства имелась насущная потребность в оперативном восполнении основных пробелов в законодательстве. В этой связи в начале 1990-х годов в Республике Беларусь одними из первых были приняты законы, которые преобразовали отношения собственности, узаконив многообразие ее форм, расширили границы экономической свободы, разрешили частное предпринимательство любого масштаба и в различных правовых формах, стимулировали инвестиционную деятельность, развитие рынка ценных бумаг и биржевую деятельность, запустили механизм приватизации государственного имущества. Так, были приняты: Закон Республики Беларусь от 11 декабря 1990 года «О собственности», Закон Республики Беларусь от 12 декабря 1990 года «Об аренде», Закон Республики Беларусь от 14 декабря 1990 года «О предприятиях», Закон Республики Беларусь от 28 мая 1991 года «О предпринимательстве», Закон Республики Беларусь от 29 мая 1991 года «Об инвестиционной деятельности», Закон Республики Беларусь от 14 ноября 1991 года «Об иностранных инвестициях», Закон Республики Беларусь от 12 марта 1992 года «О ценных бумагах и фондовых биржах», Закон Республики Беларусь от 9 декабря 1992 года «Об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью и обществах с дополнительной ответственностью», Закон Республики Беларусь от 19 января 1993 года «О разгосударствлении и приватизации государственной собственности в Республике Беларусь» и др.

Безусловно, во многом эти законодательные акты были прорывными, радикальными для своего времени, однако они по понятным причинам не обеспечивали комплексное и системное регулирование общественных отношений, носили зачастую базовый, рамочный и декларативный характер, затыкая «зияющие» дыры в гражданском и экономическом законодательстве, зачастую стихийно, оставляли широкое поле для ведомственного нормотворчества. В этой связи особую актуальность приобрела работа по созданию экономической конституции страны – Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК), которая завершилась в 1998 году. Ей предшествовала значительная кропотливая работа ученых-цивилистов и специалистов-практиков, использовался национальный и зарубежный опыт правового регулирования гражданско-правовых отношений. В основу ГК был положен модельный Гражданский кодекс государств – участников СНГ – фундаментальный правой акт, ставший своеобразным синтезом лучших достижений цивилистической науки девяностых годов прошлого столетия. Значительное влияние на структуру и содержание ГК оказал также новый Гражданский кодекс Российской Федерации. Принятие ГК как способствовало пересмотру ранее принятых законодательных актов, так и придало импульс появлению новых законов, развивающих положения ГК.

Молодая Беларусь не могла существовать без собственной бюджетно-финансовой системы, ключевым элементом которой является система налогообложения. Один за одним в начале девяностых годов прошлого века принимались налоговые законы, отличительными чертами которых были их предельно рамочный характер, а также разрозненность предписаний: каждому платежу был посвящен отдельный закон. Основная масса налогово-правовых норм закреплялась на ведомственном уровне – в многочисленных методических указаниях и инструкциях налоговых служб. Чуть позднее появились национальные законы по вопросам бюджетной системы, государственного долга, таможенного регулирования.

Последующий этап в развитии гражданского и экономического законодательства со второй половины девяностых годов прошлого века и до середины двухтысячных годов был связан с переходом от рамочного к непосредственному, более детальному и во многом более жесткому регулированию, что вызывало неоднозначную реакцию в деловых кругах, определенную критику тех экономистов и представителей бизнес-сообщества, которые ратовали за так называемую либеральную модель законодательного регулирования экономики. В основе ее, как известно, лежит идея минимального вмешательства государства и издаваемых им законодательных актов в экономику.

Вместе с тем, несмотря на это, Республикой Беларусь была избрана иная законодательная политика в сфере экономики: смешанная, сочетающая рыночные и административные методы и в целом характерная в том или ином виде для большинства современных государств, хотя и имеющая разные наименования (институционализм, регулируемый капитализм, рыночный социализм, социально ориентированная рыночная экономика). Все это было обусловлено как нормами принятой Конституции Республики Беларусь, провозглашающими социальное государство, которое обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях, так и сложившейся к тому времени практикой социально-экономических отношений в республике и за ее пределами. Стало очевидно, что «разгул» и «стихия» рынка, криминализация отдельных его сегментов, рамочные законы создавали условия для многочисленных злоупотреблений, коррупции и «беспредела» в экономической сфере, нарушения прав и законных интересов участников гражданского и хозяйственного оборота, особенно менее защищенных в экономическом смысле, сомнительного обогащения отдельных лиц за счет остальных граждан. К счастью, издержки либеральной модели не приобрели в Республике Беларусь катастрофических и необратимых форм, однако стали очевидны, особенно на фоне внедрения либеральных моделей и проведения реформ в отдельных постсоветских государствах.

В этой связи государством стали активно приниматься законодательные акты, упорядочивающие и более подробно регламентирующие отношения в сфере экономики, прежде всего законодательные акты Главы государства, выступающие инструментом оперативного реагирования и во многом опережающего законотворчества в сравнении с более сложной и длительной процедурой принятия законов Парламентом. Так, например, были подготовлены и приняты акты, которые упорядочивали отношения в сфере приватизации государственной собственности с целью исключить «растаскивание» народного достояния за «копейки», законодательные акты, которые позволяли государству влиять на политику важнейших акционерных обществ с целью предотвращения их банкротства, недружественных поглощений и рейдерских захватов, вывода капитала за рубеж, призваны были стимулировать переход от «серого» к «белому» бизнесу, от индивидуального к коллективному предпринимательству в форме юридических лиц как более прозрачной и цивилизованной модели хозяйствования, поставить «заслон» фирмам-однодневкам уже на стадии открытия собственного дела. В качестве примера можно привести Указ Президента Республики Беларусь от 24 мая 1996 г. № 208 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности субъектов хозяйствования», Указ Президента Республики Беларусь от 14 ноября 1997 г. № 591 «Об особом праве («золотой акции») государства на участие в управлении акционерными обществами», Декрет Президента Республики Беларусь от 20 марта 1998 г. № 3 «О приватизации государственной собственности в Республике Беларусь», Декрет Президента Республики Беларусь от 16 марта 1999 г. № 11 «Об упорядочении государственной регистрации и ликвидации (прекращения деятельности) субъектов хозяйствования», Указ Президента Республики Беларусь от 18 июня 2005 г. № 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности», Указ Президента Республики Беларусь от 28 июня 2007 г. № 302 «Об утверждении Положения о порядке создания индивидуальным предпринимателем частного унитарного предприятия и его деятельности».

Это позволило Республике Беларусь в конечном итоге сформировать смешанную модель законодательного регулирования экономики, целью которой являются формирование социально ориентированной многоукладной экономики рыночного типа, совершенствование управления государственным имуществом, сохранение потенциала системообразующих предприятий, максимальное привлечение отечественных и зарубежных инвестиций и в конечном итоге обеспечение устойчивого экономического роста.

Безусловно, в то время принятые законодательные акты, иногда «жесткие» и «непопулярные», дали в целом положительный социально-правовой эффект, позволив своевременно преодолеть негативные тенденции, закрыть основные «дыры» и «лазейки» в законодательстве. Вместе с тем жизнь не стояла на месте, общественные отношения стремительно развивались и то, что казалось хорошим вчера, в дальнейшем стало переоцениваться с учетом изменения экономической ситуации. Разразившийся мировой финансово-экономический кризис, неблагоприятное изменение внешней конъюнктуры на мировых рынках, с одной стороны, и набиравшая темпы интеграция на постсоветском пространстве, активизация сотрудничества с международными финансовыми институтами, с другой, привели к поиску новых решений, изысканию внутренних резервов оздоровления экономической ситуации в республике, на которой стал сказываться в том числе общий кризис в мировой экономике.

В конце первого – начале второго десятилетия нашего века трендами законодательного регулирования экономики стали, во-первых, политика либерализации, в рамках которой планомерно и последовательно ведется работа по снижению воздействия государства на регулирование экономической сферы, предоставлению большей свободы субъектам предпринимательской деятельности, стимулированию деловой инициативы, уходу от мелочной опеки и императивности, и, во-вторых, политика качества и стабильности правового регулирования, направленная на сокращение количества новых законов (явных пробелов, незакрытых вопросов на уровне отраслей и институтов законодательства все меньше), совершенствование (модернизацию) существующих законодательных актов, исключение многократных их корректировок в течение ограниченного временного периода. В частности, было уделено особое внимание упрощению процедур создания и ликвидации субъектов хозяйствования (включая поэтапное внедрение заявительного принципа регистрации и принципа одного окна, минимизацию сроков и документов, необходимых для регистрации субъекта предпринимательства), упорядочению и упрощению в сфере регистрации прав собственности, административных процедур в сфере предпринимательства, либерализации ценообразования (путем сокращения перечня регулируемых государством цен (тарифов), отмены необходимости регистрации и документального экономического обоснования цен (тарифов). Так, к примеру, были приняты Декрет Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования», Указ Президента Республики Беларусь от 25 февраля 2011 г. № 72 «О некоторых вопросах регулирования цен (тарифов) в Республике Беларусь» и др.

С целью дальнейшей либерализации белорусской экономики, повышения ее конкурентоспособности и создания благоприятных условий для динамичного и устойчивого развития принята Директива Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», в которой указано на необходимость:

  • обеспечения дальнейшего развития добросовестной конкуренции субъектов предпринимательской деятельности независимо от формы собственности;
  • принятия мер по защите и развитию частной собственности;
  • упразднения излишних административных барьеров при взаимодействии между государственными органами и юридическими лицами, гражданами;
  • завершения гармонизации налоговой системы Республики Беларусь с действующими в европейских странах. В частности, придать налоговому законодательству характер, стимулирующий добросовестное исполнение налоговых обязательств и деловую инициативу. Расширить применение в Республике Беларусь международных стандартов в бухгалтерском учете, радикально сократить финансовую отчетность;
  • придания контрольной (надзорной) деятельности предупредительного характера, перехода к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности;
  • совершенствования инфраструктуры и системы финансирования малого предпринимательства в целях активизации предпринимательской деятельности и обеспечения эффективной поддержки предпринимательства;
  • исключения излишнего регулирования рынка труда;
  • формирования правовой базы, направленной на стимулирование развития в Республике Беларусь механизмов государственно-частного партнерства;
  • обеспечения однозначного правового регулирования и стабильности законодательства, повышения качества подготовки нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность.

С середины «нулевых» большое внимание как властей, так и общества оказалось приковано к различным рейтингам, характеризующим инвестиционный климат в стране, среди которых одним из самых авторитетных являлся рейтинг Всемирного банка и Международной финансовой корпорации «Ведение бизнеса». Пожалуй, главным «пятном» в восприятии зарубежными инвесторами условий ведения бизнеса в нашей стране стало последнее, 183-е место Беларуси в этом рейтинге по показателю «налогообложение». «Громоздкая» и неэффективная налоговая система была одним из основных факторов, сдерживающих экономический рост, снижающих конкурентоспособность нашей экономики. Не предпринимать радикальных мер в такой ситуации было просто невозможно.

Первой из таких мер стало установление запрета на регулирование вопросов налогообложения на ведомственном уровне: основной «массив» налогово-правовых норм в течение нескольких лет был поднят на уровень законодательного регулирования. «Венцом» этой работы стало долгожданное принятие Налогового кодекса Республики Беларусь, вобравшего в себя многочисленные налоговые законы и инструкции. Параллельно шла активная работа по упрощению самой налоговой системы: было значительно сокращено количество взимаемых налогов и сборов, уменьшена периодичность их исчисления и уплаты. Позитивно оценил белорусский бизнес и упразднение так называемых платежей с выручки, взимание которых сопровождалось «вымыванием» оборотных средств налогоплательщиков вне зависимости от финансового результата их деятельности.

Все эти меры позволили к середине нынешнего десятилетия выстроить понятную и гармонизированную с действующими в европейских странах национальную налоговую систему, при которой большинству организаций нужно уплачивать максимум 5 основных платежей. При этом была создана чрезвычайно привлекательная упрощенная система налогообложения для малого и среднего бизнеса, существенные налоговые преференции имеет бизнес в сельской местности, малых и средних городских поселениях. Большое внимание уделяется налоговому стимулированию инновационной деятельности, высокотехнологических производств. И усилия государства в этой сфере не остались незамеченными – страна сделала существенный рывок в вышеназванном рейтинге, поднявшись по показателю «налогообложение» всего за несколько лет с последнего 183-го на 60-е место.

Но надо признать, что с одной задачей мы пока не справились: слишком частые корректировки налогового законодательства – пожалуй, главная проблема в сфере налогообложения, которая сегодня беспокоит бизнес, снижает возможности для бизнес-планирования, а значит – и привлекательность инвестирования в нашу экономику. В этой связи сегодня на повестке дня стоит обеспечение более взвешенного подхода к корректировке норм Налогового кодекса Республики Беларусь и на этой основе – большей стабильности налогового законодательства. Неизменность правового регулирования налоговых отношений на протяжении хотя бы нескольких лет будет позитивно воспринята бизнес-сообществом.

Не менее решительно на рубеже первых двух десятилетий была осуществлена реформа контрольно-надзорной деятельности. Пожалуй, после сложности и громоздкости налоговой системы неупорядоченность этой деятельности вызывала наибольшие нарекания бизнес-сообщества. Ведь если контроль за финансово-хозяйственной деятельностью был более-менее упорядочен, осуществлялся преимущественно на плановой основе, то так называемые надзорные органы (санитарный, пожарный, строительный надзор и т.д.) были фактически предоставлены сами себе. Их деятельность либо не имела какого-либо регулирования, либо соответствующие правила устанавливались ими самостоятельно. В результате – «хождения» надзорных органов с многочисленными проверками, мониторингами и тому подобным стали настоящим «бичом» для бизнеса, в значительной степени сдерживали предпринимательскую активность, отвлекая бизнес от реальной работы. Установление единого порядка осуществления контрольной и надзорной деятельности, приоритета плановости проверок, введение системы рисков, учитываемых при их планировании, закрепление жестких условий и процедур назначения внеплановых проверок, строгая регламентация иных контрольных мероприятий (мониторингов и прочих), придание данной деятельности преимущественно профилактического характера – вот далеко неполный перечень позитивных новаций в этой сфере.

С обострением «борьбы за инвестора» тенденцией совершенствования национального законодательства в финансовой сфере должно стать внедрение и развитие хорошо зарекомендовавших себя в мире новых финансовых инструментов и институтов: институтов коллективных инвестиций (фондов банковского управления, инвестиционных фондов), микрофинансовых организаций, форекс-компаний и др. Большие надежды с внедрением передовых подходов к регулированию финансовых рынков мы связываем с созданием на базе нашего Национального банка так называемого «мегарегулятора».

Итак, можно уверенно сказать, что политика либерализации, качества и стабильности правового регулирования экономической сферы, с одной стороны, в сочетании с продуманной модернизацией и реформированием ключевых правовых институтов, исходя из требований времени, с другой, – важные составляющие жизнеспособности белорусской модели законодательного регулирования экономики. Однако список характерных элементов национальной модели будет явно неполным, если «забыть» про такой важный инструмент, как унификация и гармонизация национального экономического законодательства с законодательствами других государств, с которыми Республика Беларусь активно участвует в процессах региональной экономической интеграции.

Последние годы Республика Беларусь идет по пути тесной экономической интеграции с Российской Федерацией и другими государствами на постсоветским пространстве, что не могло не отразиться на национальной правовой системе, законодательном регулировании экономических отношений. Формирование Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации позволило с 2011 года упразднить таможенный контроль на их внутренних границах, создав тем самым единую таможенную территорию, установить в отношениях с третьими странами единый таможенный тариф и единую систему запретов и ограничений при внешней торговле товарами. Правовое регулирование этих процессов было обеспечено наднациональным актом – Таможенным кодексом Таможенного союза, получившим в Беларуси непосредственное применение, а на смену Таможенному кодексу Республики Беларусь пришел Закон Республики Беларусь «О таможенном регулировании в Республике Беларусь».

Евразийский экономический союз, который заработал с этого года, явился новым этапом на пути интеграции между нашими странами, а теперь уже и Республикой Армения, Кыргызской Республикой. На межгосударственном уровне идет подготовка проекта Таможенного кодекса Евразийского экономического союза, принятие которого неизбежно окажет влияние и на наше законодательство.

Таким образом, учитывая международные обязательства Республики Беларусь, связанные с подписанием Договора о ЕАЭС, а также то, что основные институты гражданского и финансового права уже кодифицированы, полагаем, что дальнейшее совершенствование законодательства о хозяйственной (экономической) деятельности будет осуществляться прежде всего путем внесения изменений и дополнений в соответствующие кодексы, принятия специальных законов или корректировки уже действующих, в том числе с учетом требований гармонизации законодательства государств – членов Евразийского экономического союза, правоприменительной практики. В то же время, несмотря на процессы гармонизации и унификации, при совершенствовании законодательства будут всемерно учитываться и не ущемляться национальные интересы Республики Беларусь, не останутся в стороне новые сферы и новые отношения, требующие законодательного регулирования.

Степуро И.А.
первый заместитель начальника главного государственно-правового управления
 Администрации Президента Республики Беларусь 
Подготовлена в рамках цикла
«Право современной Беларуси: истоки, уроки, достижения и перспективы»