АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

САВАНОВИЧ Н.А.,

заместитель начальника управления
конституционного и международного права –
начальник отдела конституционного права
Национального центра законодательства
и правовых исследований Республики Беларусь,
доцент кафедры конституционного и международного права
Академии управления при Президенте Республики Беларусь,
кандидат юридических наук

 

 

Материал подготовлен

с использованием нормативных

правовых актов по состоянию

на 28 апреля 2015 г.

 

После распада СССР в Беларуси началось формирование правовой системы независимого государства, основанной на новой системе ценностей, соответствовавшей изменившимся общественным отношениям. В первую очередь реформы проводились в сферах конституционного законодательства и законодательства о хозяйственно-экономической деятельности. Что касается административного законодательства, то в этой сфере сохранялась прежняя модель регулирования, доставшаяся нам с советских времен.

Ее характерными чертами были ориентированность на интересы государства, а не права человека, обеспечение удобных условий для работы государственных органов, а не для посетителей, регламентация процедур взаимоотношений органов власти и человека преимущественно на уровне ведомственных актов.

Как следствие, ограниченность времени приема посетителей, наличие очередей, отсутствие надлежащих условий для обслуживания посетителей, необходимость посещения широкого круга различных государственных учреждений для сбора необходимых документов и согласований, нередко, становились типичными характеристиками работы с населением.

Нарастание недовольства работой государственных учреждений, желание устранить негативные явления в сфере взаимоотношений человека и органов власти приводят к пониманию необходимости реформирования соответствующего законодательства. В результате с середины 2000-х годов начинается активная работа по дебюрократизации государственного аппарата.

Дебюрократизация государственного аппарата превращается в приоритетное направление государственной политики. Ее ключевые идеи отражены в специальном политико-правовом акте – Директиве Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения», которая на долгие годы определила вектор развития законодательства в этой сфере.

Одним из важнейших направлений дебюрократизации государственного аппарата является совершенствование законодательства об административных процедурах. В настоящее время в Беларуси накоплен значительный законодательный массив в сфере административных процедур.

В общем виде структура отечественного законодательства об административных процедурах состоит из:

Закона Республика Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур»;

перечней административных процедур;

нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления конкретных процедур.

Ключевая роль в указанной системе отводится Закону Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур», который закрепляет общие требования к подаче и рассмотрению заявления об осуществлении административной процедуры, порядку принятия административного решения, а также определяет механизм обжалования и исполнения принятого решения.

Сфера действия Закона ограничена принятием на основании заявлений граждан и организаций административных решений, которые устанавливают, изменяют или прекращают права или обязанности заявителя. При этом наряду с традиционными изъятиями (рассмотрение гражданских и уголовных дел, дел об административных правонарушениях) предусмотрен целый ряд иных исключений. Так, например, Закон не распространяется на отношения, регулируемые банковским законодательством, законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве), отношения, связанные с организацией и проведением проверок контролирующими (надзорными) органами, отношения в сфере образования, отношения, связанные с государственными закупками, и др.

В Законе закрепляются требования к уровню регламентации административных процедур. Наименования административных процедур, органы, их осуществляющие, перечни представляемых документов, сроки осуществления административных процедур, сроки действия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, размер платы за осуществление административных процедур могут устанавливаться только законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь, постановлениями Правительства Республики Беларусь. Это позволило вывести регламентацию порядка осуществления административных процедур из сферы ведомственного нормотворчества и обеспечить прочный законодательный фундамент для регулирования соответствующих вопросов.

Следует обратить внимание на закрепление в Законе весьма специфического принципа, применяемого при осуществлении административных процедур, – приоритета интересов заявителей. Его суть заключается в том, что в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта административные решения должны приниматься уполномоченными органами исходя из максимального учета интересов таких лиц. Данный принцип призван в определенной степени регламентировать порядок использования уполномоченными органами имеющихся дискреционных полномочий.

Еще одним важнейшим положением Закона является запрет на истребование у заявителей документов, которые могут быть запрошены уполномоченным органом самостоятельно, направленный на создание условий для реализации принципа одного окна.

Закон подробно регулирует процедуру обжалования принятого решения в административном порядке, закрепляя традиционный для отечественного права подход о возможности направления жалобы в вышестоящую организацию. Данный способ остается приоритетным способом обжалования принятого решения, что обусловлено его простой и доступностью, отсутствием необходимости нести процессуальные издержки.

В свою очередь обжалование административных решений в судебном порядке регулируется Гражданским процессуальным кодексом и Хозяйственным процессуальным кодексом. По общему правилу обязательным условием обращения гражданина в суд является предварительное обжалование решения в административном порядке. Вместе с тем в отдельных случаях законодательными актами может быть предусмотрена возможность обратиться с жалобой в суд напрямую.

В 2014 году в суды общей юрисдикции поступило 1512 жалоб на решения, действия (бездействия) государственных органов, должностных лиц. Из них удовлетворено 556 жалоб1.

______________________________

1http://court.by/justice/press_office/fca8015f7fc6586c.html.

Специфической чертой белорусского законодательства является наличие перечней административных процедур – комплексных нормативных правовых актов, содержащих информацию о том, куда необходимо обращаться за осуществлением административной процедуры, документах, которые нужно представить, сроках осуществления административных процедур, сроках действия документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, а также размере платы, взимаемой за осуществление административных процедур.

Данные перечни представляют собой пример удвоения нормативного материала, в доступном и стандартизированном виде фиксируя информацию, как правило, закрепленную в иных нормативных правовых актах, что существенно облегчает ее поиск.

В настоящее время в Беларуси утверждены два перечня административных процедур:

перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200. На сегодняшний день данный перечень насчитывает порядка 600 процедур, разделенных по соответствующим сферам. При этом в целях недопущения неоправданного появления новых административных процедур установлен запрет на осуществление процедур, не включенных в данный перечень;

единый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156.

Еще одной составляющей законодательства об административных процедурах являются акты, регламентирующие порядок осуществления конкретных административных процедур. В качестве примера можно назвать Закон Республики Беларусь от 22 июля 2002 года «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним», Указ Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Указ Президента Республики Беларусь от 19 января 2012 г. № 41 «О государственной адресной социальной помощи».

Наряду с созданием необходимой правовой основы в Беларуси проводится широкомасштабная работа по внедрению в практику нового механизма взаимодействия власти и человека при осуществлении административных процедур на основе принципа одного окна.

В местных органах власти создаются специальные подразделения – службы «Одно окно», которые обеспечивают возможность подачи в одном месте заявлений на осуществление административных процедур в различных сферах.

Создан и развивается единый портал электронных услуг.

Функционирует единый справочный номер по административным процедурам (142), по которому можно получить информацию о порядке осуществления процедуры в том или ином населенном пункте.

На постоянной основе проводятся мониторинги порядка осуществления административных процедур.

Обеспечению практической реализации законодательства об административных процедурах призвано способствовать установление ответственности за его нарушение. В частности, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях дополнен специальной статьей, предусматривающей административную ответственность за истребование документов, которые должны быть запрошены уполномоченным органом самостоятельно, неправомерное взимание платы, несоблюдение сроков осуществления процедуры и др.

Тем не менее приходится констатировать, что в сфере осуществления административных процедур сохраняется ряд проблемных вопросов.

В частности, темпы создания и эффективность работы служб «Одно окно» в разных регионах отличаются. При этом правовой статус таких служб на законодательном уровне не определен.

Имеют место случаи сбора заявителями документов, которые должны запрашиваться уполномоченными органами самостоятельно.

Существуют проблемы с налаживанием электронного взаимодействия между организациями, участвующими в осуществлении административных процедур.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблемных вопросах Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур». С его принятием связывали большие надежды на установление единых стандартов осуществления административных процедур, усиление гарантий заинтересованных лиц в процессе осуществления административных процедур.

К сожалению, эти ожидания не оправдались в полной мере. Отчасти это обусловлено слишком общим описанием в Законе порядка подачи заявления и приятия административного решения, наличием значительного числа изъятий из сферы его действия, бланкетных норм.

Еще одна причина – неурегулированность в Законе ряда вопросов, которые имеют важное значение для осуществления административных процедур.

Так, круг участников административной процедуры не включает такого важного субъекта, как третьи лица, чьи права или обязанности могут затрагиваться принимаемым административным решением. Защиту своих прав такие лица вынуждены осуществлять в рамках законодательства об обращениях граждан и юридических лиц.

В числе прав заявителей не закреплено ставшее уже традиционным для зарубежного административно-процедурного законодательства право быть услышанным в случае принятия неблагоприятного для заявителя решения.

Неурегулированным остается и вопрос о недействительности административного решения, порядке его аннулирования, отмены, признания утратившим силу.

Все это снижает роль Закона как системообразующего законодательного акта в сфере осуществления административных процедур. Как следствие, в настоящее время основной «движущей силой» развития законодательства об административных процедурах становится не Закон, а акты, регламентирующие порядок осуществления отдельных процедур, в рамках которых может создаваться собственное процессуальное регулирование, а также существующие перечни административных процедур.

Неслучайно, в отличие от перечней административных процедур, актов, регламентирующих порядок осуществления отдельных административных процедур, ссылки на общий Закон в судебных решениях практически не фигурируют.

Еще одной существенной проблемой является параллельное действие законодательства об административных процедурах и законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, регулирующих весьма схожие вопросы. Это усложняет правоприменение, вынуждая каждый раз определять институциональную принадлежность подаваемого заявления. В условиях дуализма процессуальных режимов, а также большей привычности для правоприменителей законодательства об обращениях административные процедуры нередко рассматриваются по правилам законодательства об обращениях.

В сложившейся ситуации требуется принятие мер по дальнейшему совершенствованию законодательства об административных процедурах.

К числу первоочередных вопросов, требующих своего разрешения, можно отнести:

параллелизм законодательства об административных процедурах и законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, необходимость создания единого процессуального порядка рассмотрения заявлений и жалоб в органах власти;

поиск баланса между нормами общего Закона об административных процедурах и нормами отраслевого законодательства, регламентирующими порядок осуществления конкретных процедур;

восполнение пробелов в действующем Законе, уточнение сферы его действия.

В настоящее время в соответствии с планом подготовки законопроектов на 2015 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 февраля 2015 г. № 55, происходит разработка изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», в рамках которых отдельные названные вопросы, надеемся, найдут свое решение. В частности, предполагается уточнение круга участников административной процедуры, регламентация порядка действия административного решения во времени.