ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ КОПИЙ ДОКУМЕНТОВ ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

Саванович Н.А.,

заместитель начальника управления
конституционного законодательства
Национального центра законодательства
и правовых исследований Республики Беларусь,
кандидат юридических наук

 

 

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27.07.2013 г.

Введение

Социальное назначение права заключается в регулировании поведения людей. Однако правовые нормы не смогут выполнять свою роль, если не будет адекватного механизма их реализации, претворения юридических дозволений и обязательств в конкретное поведение участников правоотношений. Существуют различные способы реализации права:

соблюдение, которое, как правило, представляет собой воздержание субъекта от совершения запрещенных действий;

исполнение, выражающееся в исполнении возложенных на субъектов обязанностей;

использование, при котором субъекты используют предоставленные им права, совершают дозволенные действия.

Указанные способы называют формами непосредственной реализации права1. Однако нередко названных способов оказывается недостаточно для полной реализации юридических предписаний и требуется участие компетентных органов, содействующих реализации прав субъектов или в выполнении возлагаемых на них обязанностей.

Как правило, привлечение таких органов к процессу реализации норм права осуществляется самими субъектами (например, подача заявлений о постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, выделении земельных участков, предоставление ежегодной декларации о доходах и имуществе, направление жалобы на действия работников какой-либо организации, предложение о подготовке нормативного правового акта или его изменении и др.). При этом порядок рассмотрения представленных заявлений и документов в различных ситуациях отличается и может регулироваться нормативными правовыми актами, относящимися к различным сферам законодательства. Данный порядок может, в частности, устанавливаться законодательством, определяющим порядок административного процесса, гражданским процессуальным законодательством, хозяйственным процессуальным законодательством, законодательством об обращениях граждан и юридических лиц, законодательством об административных процедурах и т.д.

Однако независимо от того, какой процессуальный порядок подлежит применению, большое значение имеет документальное подтверждение позиции заявителя. От того, насколько полно и точно подтверждаются представленными документами и сведениями факты, на которые ссылается заявитель, во многом зависит и итоговый вывод по его вопросу. Поэтому очень важно понимать требования к оформлению подаваемых документов, четко представлять в каком виде требуемые документы надлежит представить.

В рамках данной статьи мы рассмотрим лишь один, «узкий» вопрос, а именно порядок представления заинтересованным лицом копий документов в рамках осуществления административных процедур.

Законодательное регулирование порядка предоставления копий документов для осуществления административных процедур

Базовым нормативным актом, заложившим правовой фундамент осуществления административных процедур, выступает Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур». В развитие указанного Закона утверждены соответствующие перечни административных процедур. В отношении граждан действует перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 (далее – Перечень № 200). В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156 (далее – Перечень № 156).

В названных актах перечислены документы, которые заинтересованное лицо должно представить в уполномоченный орган для осуществления административной процедуры. Весьма распространенным является требование представления копий документов. Наглядной иллюстрацией важности рассматриваемого является тот факт, что в Перечне № 200 упоминание о копиях того или иного документа встречается 190 раз, а в Перечне № 156 – 598.

Общая норма, касающаяся предоставления в уполномоченный орган копий документов, закреплена в пункте 5 статьи 15 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур». В данной норме закрепляется, что, если в перечнях документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, не указано, является ли представляемый документ оригиналом либо копией, считается, что подлежит представлению оригинал документа.

Вместе с тем, несмотря на наличие указанной нормы, остаются открытыми целый ряд вопросов, имеющих важное практическое значение:

как должна заверяться копия (нотариально или каким-либо иным способом);

требуется ли при представлении копии одновременное представление оригинала для сверки;

может ли уполномоченный орган одновременно с представленной копией забирать и оригинал документа;

допустимо ли вместо оригинала представлять нотариально заверенную копию и др.

Проведенный анализ содержания соответствующих перечней показывает, что на сегодняшний день отсутствует единый подход к порядку представления заинтересованными лицами уполномоченным органам копий документов. Используются различные конструкции.

 

Вариант описания

Примеры формулировок

Структурный элемент

Копия

копии свидетельств о рождении несовершеннолетних детей

п. 1.1.26 Перечня № 200

Копия, заверенная в установленном порядке

копии диплома о получении образования, трудовой книжки, свидетельства (удостоверения) о повышении квалификации, заверенные в установленном порядке

п. 3.29 Перечня № 156

Копия, заверенная в установленном законодательством порядке

заверенная в установленном законодательством порядке копия спецификации к контракту

п. 10.3 Перечня № 156

Заверенная копия

заверенная копия свидетельства о согласовании конструкции транспортного средства в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, – для транспортных средств, изготовляемых (переоборудуемых) серийно на территории Республики Беларусь

п. 5.9 Перечня № 156

Копия, заверенная заявителем

заверенная заявителем копия документа о постановке на учет в налоговом органе

п. 9.2 Перечня № 156

Оригинал и копия

оригинал и копия договора на техническое обслуживание игровых автоматов. При этом в одних случаях указывается, что оригиналы документов после их сверки с копиями подлежат возврату, а в других – такое уточнение отсутствует

п. 1.3 Перечня № 156

Оригинал и заверенная заявителем копия

оригинал и заверенная заявителем копия спецификации к договору (контракту) купли-продажи (поставки) лекарственного средства, в которой должны быть указаны название лекарственного средства, наименование производителя, страна-производитель, лекарственная форма, доза, количество упаковок и цена ввозимого лекарственного средства (оригиналы документов после их сверки с копиями возвращаются заявителю)

п. 10.9.1 Перечня № 156

Оригинал или копия

доверенность (оригинал либо копия) или иной документ, подтверждающий полномочия на совершение сделок, иных юридических действий от имени иностранной организации, включая полномочия на представление ее интересов в отношениях, регулируемых налоговым законодательством

п. 1.1.5 Перечня № 156

Оригинал или заверенная заявителем копия

оригинал или заверенная заявителем копия документа производителя лекарственного средства, подтверждающего его качество, заверенная заявителем копия договора (контракта) купли-продажи (поставки), заключенного с производителем лекарственного средства, подтверждающего закупку лекарственного средства на территории Республики Беларусь

п. 10.9.2 Перечня № 156

Оригинал или нотариально засвидетельствованная копия

оригинал или нотариально засвидетельствованная копия разрешения на ввоз, выданного компетентным органом страны-импортера, если иное не предусмотрено требованиями страны-импортера для получения разрешения на вывоз либо транзит наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

п. 10.2 Перечня № 156

 

Наряду с использованием различных конструкций для представления различных документов нельзя обойти вниманием тот факт, что для различных административных процедур могут быть предусмотрены различные требования относительно представления оригинала и копии одного и того же документа. Для наглядности рассмотрим варианты представления отдельных, часто встречающихся документов.

 

Название документа

Оригинал

Копия

Оригинал и копия

Оригинал или копия

Паспорт или иной документ, удостоверяющий личность

По большинству процедур в отношении граждан представляется оригинал паспорта

п. 18.22 Перечня № 200,
п. 16.7 Перечня № 156

 

 

Документ, подтверждающий полномочия представителя

п. 17.1, 17.3, 17.4, 17.5, 17.6, 18.1 Перечня № 156

п. 13.1 Перечня № 156

 

п.п. 1.1.5, 1.1.6, 1.1.7 Перечня № 156

Документ об образовании

п. 5.34 Перечня № 156

п. 6.33, 23.4 Перечня № 156

п. 15.14 Перечня № 156

 

Свидетельство о рождении несовершеннолетних детей

п.п. 1.1.1, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.9, 1.1.22 Перечня № 200

п. 1.1.26
Перечня № 200

 

 

Документ, подтверждающий государственную регистрацию юридического лица или индивидуального предпринимателя

п. 2.8, 2.9, 2.35, 3.1, 5.47, 6.51, 7.6, 7.15 Перечня № 156
В отдельных случаях оригинал предъявляется без изъятия (п. 7.8, 7.10)

п. 2.1, 2.6, 5.15, 6.52, 14.7 Перечня № 156
В отдельных случаях указывается на необходимость заверения копии заявителем (п.п. 10.28.4 и др.)

п. 1.1.5 Перечня № 156
Копия, заверенная руководителем, с предъявлением оригинала (22.4)

Оригинал или нотариально засвидетельствованная копия (11.4, 15.22) Перечня № 156
Оригинал или засвидетельствованная в установленном порядке копия без представления ксерокопий (17.1, 17.2)

 

Существующий разброс, отсутствие четких правил представления копий документов не может отрицательно не сказываться на правоприменительной практике. Помимо необходимости для различных процедур по-разному оформлять копии представляемых документов, что само по себе достаточно обременительно, можно также отметить возможность отказа в осуществлении административной процедуры в случае, если представляемые с заявлением документы не соответствуют установленным требованиям (см. ст. 25 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур»).

В подобной ситуации очевидно необходим поиск и выработка единых, ясных правил представления в уполномоченный орган копий документов. И здесь несомненный интерес представляет изучение соответствующего зарубежного опыта, анализ того, как данный вопрос решается в других странах.

Зарубежный опыт регулирования порядка представления в административные органы оригиналов и копий документов

В зарубежном законодательстве, как правило, отсутствуют общие нормы о механизме представления копий документов для осуществления административных процедур (получения государственных услуг). В соответствующих процессуальных законах при регламентации процедуры подачи заявления об осуществлении административной процедуры в основном предусматривается, что к заявлению должны прилагаться документы, предусмотренные законодательством.

Кроме того, в ряде случаев в подобных актах закрепляются положения о праве административного органа на заверение копий исходящих от него документов. Например, в Законе ФРГ «Об административном производстве» предусмотрено, что любой административный орган уполномочен на засвидетельствование в официальном порядке копий документов, выданных этим органом. Кроме того, административные органы, указанные в § 1 абз. 1 п. 1 и определенные нормативными актами Федерального правительства, а также административные органы, обладающие надлежащими полномочиями на основании земельного права, вправе засвидетельствовать копии, если оригинал был выдан каким-либо административным органом или копия требуется для предъявления какому-либо административному органу, за исключением тех случаев, если правовыми предписаниями предусмотрено исключительное право иных административных органов на выдачу заверенных копий из официальных реестров и архивов; нормативный акт не требует согласия Бундесрата.

Аналогичные нормы есть и в отечественном законодательстве. Согласно статье 29 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» уполномоченный орган, выдавший заинтересованному лицу справку или другой документ, обязан по заявлению заинтересованного лица свидетельствовать верность копий этих справки или другого документа, если законодательством не предусмотрена необходимость нотариального свидетельствования верности копий таких справки или другого документа. Свидетельствование верности копий справки или другого документа производится уполномоченным органом в трехдневный срок со дня подачи соответствующего заявления.

Лишь в отдельных административно-процессуальных актах содержатся нормы, регламентирующие порядок представления заявителями оригиналов и копий документов в административные органы. Тем не менее данные нормы касаются лишь отдельных аспектов проблемы и направлены на решение частных вопросов.

Например, в Законе Эстонии «Об административной процедуре» предусмотрено, что орган власти, принимающий документы от физических и юридических лиц, вправе делать копии или выписки из указанных документов и официально заверять их подлинность. При подаче оригинала документа одновременно с копией административный орган вправе не требовать официального или нотариального заверения его подлинности. Орган власти вправе официально заверять подлинность распечаток документов из автоматизированной базы данных, которая ведется этим органом.

Интересный подход к соотношению оригиналов и копий документов, подаваемых в административное учреждение, отражен в Кодексе Греции «Об административной процедуре». Предусматривается, что заверение копии или ксерокопии не требуется, если их подача сопровождается официальным заявлением заинтересованной стороны об истинности всех сообщенных сведений, оформленным в соответствии с пунктом 5 статьи 3 Кодекса об административной процедуре.

Административный орган обязан принимать заверенные копии справок, сертификатов, подтверждений и других подтверждающих документов. Такие копии, а также копии, подача которых сопровождается официальным заявлением в соответствии с пунктом 5 статьи 3 Кодекса, принимаются наравне с оригиналами.

При этом в пункте 5 статьи 3 закрепляются положения, в соответствии с которыми, если иное не установлено особыми положениями, факты или сведения, не подтверждаемые удостоверением личности или иным соответствующим документом, принимаются на основании формального заявления заинтересованной стороны, сделанного на официальном бланке в соответствии с требованиями законодательства. Указанное заявление подается также в случаях, если семейное положение, место жительства и место работы заявителя отличаются от указанных в удостоверении личности.

Отдельное законодательство по рассматриваемому вопросу существует в Латвийской Республике, где действует Закон «О юридической силе документа». Основные положения данного Закона, касающиеся копий документов, сводятся к следующему.

Производная документа имеет юридическую силу только тогда, если оригинал соответствующего документа обладает юридической силой. Если в нормативных актах нотариальное заверение правильности производной документа не определено, ее может заверить не только нотариус, но и в определенных случаях также организация или физическое лицо.

Правильность производных подтверждающих личность документов или их заменителей не заверяют.

Физическое лицо может заверить правильность производной такого документа, автором которого является это лицо.

Организация может заверить правильность производной документа:

автором которого она является;

который она получила от других организаций и физических лиц, если нормативными актами не определено, что необходимо согласие автора документа;

который физические лица подают этой организации.

Если необходимо убедиться в юридической силе оригинала документа или в правильности производной документа, лицо, являющееся получателем производной документа, может потребовать, чтобы был предъявлен оригинал документа.

По результатам проведенного анализа можно выделить положения зарубежного законодательства, которые, на наш взгляд, заслуживают наибольшего внимания в контексте изучаемого вопроса. Это, в частности, положения о:

праве административного органа заверять подлинность сделанных им копий документов;

праве организаций заверять копии документов, полученных от других организаций, кроме случаев, когда законодательством не определено, что необходимо получение согласия той организации, которая выдала документ;

праве организаций потребовать предъявления оригинала документа в случае, если возникают сомнения в правильности представленной копии.

Предложения по совершенствованию отечественного законодательства

Документы, представляемые заинтересованным лицом для осуществления административной процедуры, по своей природе являются письменными доказательствами, подтверждающими определенные факты (принадлежность имущества, уровень дохода, образования, место жительство или местопребывания, родственные отношения и др.). В этой связи логично проанализировать Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь (ГПК) и Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (ХПК), в которых уже существует наработанная схема представления письменных доказательств.

В соответствии со статьей 196 ГПК письменные доказательства представляются в подлиннике. При затруднительности представления подлинника держатель может с согласия суда представить надлежащим образом засвидетельствованную копию документа или выписку из него. Аналогичная норма содержится и в статье 84 ХПК. Как видно, в данном случае речь идет о возможности замены оригинала надлежащим образом засвидетельствованной копией. Вместе с тем, что понимается под такой копией и какое засвидетельствование будет признаваться надлежащим, в данных актах не уточняется. Таким образом, изучение названных актов также не дает исчерпывающего ответа на интересующий нас вопрос.

Какой же вариант более правильный и удобный: предоставление оригинала, копии, оригинала и копии, заверенной копии? Может ли существовать единственный, подходящий для всех случаев вариант представления копий документов?

С одной стороны, предоставление копий в административный орган облегчает для такого органа ситуацию, исключает необходимость самостоятельного ксерокопирования документов. Это может быть удобно и для самого заявителя, в случае, если оригинала документа у него в данный момент отсутствует. Например, когда одновременно необходимо обратиться в несколько учреждений и представить оригинал затруднительно.

В подобной ситуации возникает необходимость в подтверждении тождественности копии документа оригиналу. Наиболее распространенными механизмами такого подтверждения являются заверение копий документов заявителем и представление оригинала для сверки с представленной копией.

Вместе с тем следует учитывать, что документы, которые представляются заинтересованными лицами для осуществления административной процедуры, могут быть двух видов: документы, которые составляются самим заинтересованным лицом (заявление, письменное согласие на осуществление определенных действий, штатное расписание, различные договоры, выдаваемые доверенности т.д.), и документы, которые составлены и выданы иными организациями (лицензии, сертификаты, разрешения, технические паспорта, документы о государственной регистрации и т.д.). В этой связи важным является вопрос о том, может ли заявитель самостоятельно заверять соответствие копий оригиналам обоих этих видов документов или нет?

В соответствии с положениями пункта 64 Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4, организация может заверять копии только тех документов, которые созданы в самой организации, документов, полученных организацией в подтверждение ее прав, полномочий и обязанностей (лицензий, сертификатов и др.), документов, предусмотренных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2012 г. № 1256 «О некоторых вопросах выдачи и свидетельствования копий документов, касающихся прав и (или) законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц» и иными актами законодательства.

Как видим с одной стороны презюмируется право самостоятельно заверять копии только тех документов, которые созданы в самой организации. Но с другой стороны закрепляется возможность заверения без согласия выдавшей документ организации и тех документов, которые подтверждают ее права, полномочия и обязанности (лицензии, сертификаты и т.д.). При этом использованный термин «документы, подтверждающие права, полномочия и обязанности» полностью не раскрыт. Какие конкретно это документы? Например, можно ли рассматривать в качестве такого документа заключение, выданное третьей организаций, которое необходимо представить в административный орган? Определенные трудности могут быть также связаны с уровнем данного акта в системе законодательства, что может осложнить его применение к ситуациям, урегулированным актами большей юридической силы.

С учетом изложенного представляется, что требуемая «глубина» нормативного регулирования по рассматриваемому вопросу не достигнута. Очевидна необходимость создания более подробного и детального механизма предоставления копий документов в административный орган. При этом, учитывая различную природу представляемых документов, сомнительной видится выработка единообразной формулировки представления копий документов для всех без исключения случаев. Более предпочтительным выглядит формулирование общих, единообразных правил представления копий документов для осуществления административных процедур. В контексте изучаемого вопроса это может быть сделано посредством внесения дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур», закрепляющих следующие нормы:

право работников уполномоченных органов заверять подлинность сделанных им копий документов, что должно упростить процедуру сопоставления содержания копии документа и его оригинала;

право организаций заверять копии документов, полученных от других организаций, кроме случаев, когда законодательством установлен иной порядок заверения копий документов;

право работников уполномоченных органов при сомнении в достоверности представленной копии документа потребовать представления оригинала документа или нотариально засвидетельствованной копии;

право представлять вместо оригинала документа его нотариально засвидетельствованную копию;

в случае, если уполномоченному органу вместе с копией документа предоставляется оригинал для сверки, такой орган не вправе требовать нотариального или иного удостоверения либо заверения такой копии;

запрет для уполномоченных органов забирать у заинтересованных лиц не только заверенную копию документа, но одновременно и его оригинал.

Определенный шаг в этом направлении сделан в Законе Республики Беларусь от 13.07.2012 г. «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур».

В нем устанавливается, что если в перечнях документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, не указано, является ли представляемый документ оригиналом либо копией, считается, что подлежит представлению оригинал документа либо его нотариально удостоверенная копия.

Вторым шагом представляется должен стать пересмотр существующих перечней административных процедур в целях обеспечения единообразной практики формулирования норм о предоставлении копий документов.

В случае, если речь идет о простой (незаверенной) копии документа, предлагаем использовать термин «копия». Когда речь идет о заверенной организацией (индивидуальным предпринимателем) копии предлагаем использовать термин «заверенная копия».

В последнем случае порядок заверения копии документа будет регламентироваться Инструкцией по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 № 4.

В соответствии с пунктом 64 данной Инструкции копия документа должна воспроизводить все реквизиты этого документа, в том числе реквизиты бланка. Для придания копии документа юридической силы она должна быть заверена (засвидетельствована) уполномоченным должностным лицом организации.

Отметка о заверении копии оформляется ниже реквизита «Подпись» и включает слово «Верно», наименование должности лица, заверившего копию, его собственноручную подпись, расшифровку подписи и дату заверения.

Например:

Верно

Инспектор отдела кадров Подпись А.Г.Леонов

25.01.2008

При пересылке копии документа в другие организации или передаче ее на руки физическому лицу заверительную надпись удостоверяют печатью организации.

Представляется, что предложенные меры могут сыграть свою положительную роль, уменьшить степень дискреционного усмотрения работников уполномоченных органов и, в конечном итоге, упростить порядок прохождения административных барьеров.

______________________________

1Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2001. С. 454.