КРУГ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР НУЖДАЕТСЯ В УТОЧНЕНИИ

Саванович Н.А.,

заместитель начальника управления
конституционного законодательства
Национального центра законодательства
и правовых исследований Республики Беларусь,
кандидат юридических наук

 

 

Материал подготовлен
с использованием нормативных
правовых актов по состоянию
на 27.07.2013

Введение

В Законе Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур» выделены следующие участники административной процедуры:

уполномоченные органы – государственный орган, иная организация, к компетенции которых относится осуществление административной процедуры;

заинтересованные лица – гражданин Республики Беларусь, иностранный гражданин или лицо без гражданства, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо Республики Беларусь, иная организация, обратившиеся (обращающиеся) за осуществлением административной процедуры;

представители заинтересованных лиц;

государственные органы, иные организации, в которые направляется запрос о получении необходимых для осуществления процедуры документов и (или) сведений.

Вместе с тем, как показывает практика, реальное положение несколько отличается от того, которое продекларировано на уровне Закона. Помимо перечисленных субъектов в нормативных актах, регулирующих конкретные административные процедуры, упоминаются и другие участники административных процедур, в частности, переводчики, эксперты (специалисты), лица, чьи права или обязанности затрагиваются выносимым административным решением.

Третьи лица

Прежде всего, в качестве субъекта административной процедуры могут выступать лица, чьи права или обязанности затрагиваются выносимым административным решением, и которые не являются заинтересованными лицами. Для краткости назовем их третьими лицами.

Так, в соответствии с пунктом 75 Положения о присуждении ученых степеней и присвоении ученых званий в Республике Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 17.11.2004 № 560, на решения совета по защите диссертаций, а также Президиума ВАК по вопросам о присуждении ученой степени, присвоении ученого звания, нострификации (приравнивании) документов о присуждении ученой степени или присвоении ученого звания, переаттестации обладателей документов о присуждении ученой степени или присвоении ученого звания соискателем ученой степени или ученого звания, иным заинтересованным лицом, чьи права и законные интересы затрагиваются этими решениями, может быть подана апелляция в ВАК в течение двух месяцев со дня вынесения решения. В апелляции конкретно должны быть сформулированы подлежащие рассмотрению нарушения законодательства по вопросу, по которому подается апелляция.

Для осуществления целого ряда административных процедур требуется не только подача заявления заинтересованным лицом, но и подписание данного заявления иными лицами. Так, в соответствии с подпунктом 1.1.9 перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200, предусмотрено, что для приватизации жилого помещения должно подаваться заявление, подписанное совершеннолетними членами семьи нанимателя, а также иными гражданами, за которыми в соответствии с законодательством сохраняется равное с нанимателем право пользования жилым помещением. В результате, лицо, подписавшее заявление, может оказаться несогласным с принятым административным решением, посчитать, что его права нарушены.

В другой ситуации гражданин полагает, что выданное разрешение о строительстве нарушает его права, поскольку в результате строительства расстояние от вновь построенного строения до его дома будет менее расстояния, установленного техническими актами.

В названных и других подобных случаях мы имеем дело с лицами, которые сами не выступают инициаторами осуществления административной процедуры, однако принятое по заявлению иного лица административное решение влияет, по их мнению, на их собственные права или обязанности.

Изучение опыта законодательного регулирования административных процедур в зарубежных государствах показывает, что в большинстве стран лица, чьи права или обязанности затрагиваются принятым административным решением, включаются в число участников административных процедур, им предоставляются соответствующие права на ознакомление с документами, на обжалование принятых решений и т.д. (подробнее см. прилагаемую таблицу).

 

(Таблица)

 

Законодательное регулирование круга участников административных процедур в зарубежных странах

 

Страна

Нормативный акт

Стороны процедуры

Привлечение третьих лиц

Беларусь

Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур»

Заинтересованное лицо – гражданин Республики Беларусь, иностранный гражданин или лицо без гражданства, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо Республики Беларусь, иная организация, обратившиеся (обращающиеся) за осуществлением административной процедуры

 

Эстония

Закон Эстонии от 6 июня 2011 года «Об административной процедуре»

Стороной-участником рассмотрения считается:
1) лицо, обращающееся с заявлением об издании административного акта или принятии административного решения, а также лицо, выступающее с инициативой о заключении контракта публичного права (заявитель);
2) лицо, на которое направлено действие административного акта либо решения, а также лицо, получившее предложение о заключении контракта публичного права (адресат);
3) лицо, права либо обязанности которого могут быть затронуты принятием административного акта либо заключением контракта публичного права (третье лицо);
4) Орган власти, обязанный, в соответствии с положениями законов либо инструкций, предоставлять в адрес органа, осуществляющего рассмотрения дела, одобрение либо заключение о целесообразности принятия административного акта либо решения

Орган власти вправе привлекать к рассмотрению дела лиц или организации, чьи интересы могут быть затронуты принятием административного акта или решения, либо заключением контракта публичного права

Грузия

Общий административный кодекс Грузии от 25 июня 1999 года

Заинтересованная сторона – любое физическое или юридическое лицо, административный орган, в связи с которыми издан административно-правовой акт, а также на законные интересы которых оказывает прямое и непосредственное влияние административно-правовой акт или деяние административного органа

Административный орган правомочен вовлечь заинтересованную сторону в административное производство на основании ее требования, а в определенных законом случаях обязан обеспечить ее участие в административном производстве.
Административный орган обязан уведомить заинтересованную сторону о начале административного производства, если административным актом может быть ухудшено ее правовое положение, и обеспечить ее участие в административном производстве.
Если законом не установлено иное, административный орган обязан повлечь в административное производство имеющее право участвовать в нем лицо на основании письменной просьбы этого последнего

Чехия

Кодекс административных процедур от 24 апреля 2004 года

(1) Участниками процедур являются следующие лица:
заявители и иные лица, задействованные в процедурах, по вопросу обращения, по отношению к которым будет вынесено решение административным органом в зависимости от характера их прав или обязанностей;
лица, задействованные в процедурах, установленных в силу служебных обязанностей, где стоит вопрос о принятии решения об установлении, изменении или прекращении их прав или обязанностей или определения отсутствия у них определенных прав или обязанностей.
(2) Участниками также являются иные заинтересованные лица, чьи права или обязанности могут непосредственно пострадать.
(3) Участниками также могут быть лица, оговоренные особым законом

В случае возникновения каких-либо сомнений, лицо, утверждающее, что оно является участником процедур, может рассматриваться таковым, если нет доказательств обратного. Вопрос о том, является ли определенное лицо участником процедуры, разрешается посредством резолюции административного органа, о данной резолюции уведомляется лишь то лицо, чье участие в процедурах ставилось под сомнение; другим участникам сообщается о таком уведомлении

Финляндия

Акт об административных процедурах (2003)

Лицо является стороной в определенном административном деле, если его/ее права, интересы и обязательства затронуты этим делом

 

Латвия

Административно-процессуальный кодекс Латвии (2001)

Участниками административного процесса являются заявители, адресаты, учреждение, в делопроизводстве которого находится административное дело; третьи лица.
Заявителем является частное лицо, которое обращается в учреждение с целью установления, изменения, констатации или прекращения конкретных публично-правовых отношений.
Адресатом является частное лицо, в отношении которого издан административный акт или осуществлено (будет осуществлено) фактическое действие.
Третьим лицом в административном процессе может быть частное лицо, права или правовые интересы которого могут быть ограничены соответствующим административным актом или который может быть затронут судебным решением по делу.

Статус участника административного процесса третьему лицу присваивается решением учреждения или суда по заявлению этого лица. Третье лицо может быть привлечено к участию в деле также по инициативе участника административного процесса или суда

Таджикистан

Кодекс Республики Таджикистан об административных процедурах от 5 марта 2007 г.

Участниками административных процедур являются:
заявитель;
административный орган, который вправе принимать решение по указанному вопросу;
лицо, которому Кодексом или иным нормативным правовым актом предоставлено право участия в административных процедурах;
иной административный орган, в предусмотренных законом случаях;
заинтересованная сторона.
Заинтересованная сторона – физическое или юридическое лицо, административный орган, в отношении которых принят административно-правовой акт, а также на законные интересы которых оказывает прямое и непосредственное влияние административно-правовой акт или действия административного органа

 

ФРГ

Закон ФРГ «Об административном производстве» (1976)

Участвующие лица.
Участвующими лицами являются:
заявитель и ответчик по заявлению;
те лица, которым административный орган намеревается направить либо направил административный акт;
те лица, с которыми административный орган намеревается заключить либо уже заключил публично-правовой договор;
те лица, которые согласно положениям абзаца 2 привлечены административным органом к производству

Административный орган вправе в силу своих служебных обязанностей либо по заявлению привлекать в качестве участвующей стороны тех лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты результатами административного производства. Если результаты административного производства могут иметь конститутивное (правообразующее) воздействие на третье лицо, то по заявлению последний может быть привлечен к административному производству в качестве участвующей стороны; если его личность известна административному органу, то он должен быть извещен тем о начале административного производства

Армения

Закон Республики Армения «Об основах административной деятельности и административном производстве» (2004)

Участниками административного производства являются:
а) адресат административного акта – то лицо, которое обратилось для принятия административного акта (заявитель) или то лицо, по отношению к которому административный орган по своей инициативе принял административный акт;
б) третьи лица – те лица, чьи права или защищаемые законом интересы могут быть затронуты в результате принимаемого административного акта

Третьи лица привлекаются в административное производство в соответствии со своим заявлением или по инициативе административного органа

Азербайджан

Закон Азербайджана «Об административном производстве» от 21 октября 2005 года

Участниками административного производства считаются следующие лица:
административный орган, осуществляющий административное производство и полномочный принимать соответствующий административный акт;
физические либо юридические лица, обратившиеся с заявлением о принятии административного акта либо в отношении которых предусмотрено принятие административного акта;
физические либо юридические лица, привлеченные административным органом к производству в качестве участников.
Заинтересованное лицо – лицо, обратившееся в административный орган в связи с принятием административного акта либо совершением соответствующего действия, либо в отношении которого принят административный акт либо совершено соответствующее действие (бездействие), либо любое физическое или юридическое лицо, на права либо охраняемые законом интересы которого непосредственно повлиял или может повлиять административный акт, предусмотренный к принятию либо принятый административным органом, либо действие административного органа, и которое привлечено к административному производству на основании своего ходатайства либо по инициативе административного органа в случаях, вытекающих из его служебного положения

При наличии подозрения в том, что предусмотренный для принятия административный акт может оказать непосредственное воздействие на права и ограняемые законом интересы иных физических либо юридических лиц, административный орган обязан обеспечить участие данных лиц в производстве в качестве третьих (заинтересованных) лиц.
Если предусмотренный для принятия административный акт может задеть охраняемые законом интересы третьих лиц, административный орган может по собственной инициативе либо по ходатайству данных лиц привлечь их к производству в качестве участников.
Третьи лица, привлекаемые к производству в качестве участников, обладают всеми правами и обязанностями участников производства. При привлечении к производству третьего лица, участие которого является обязательным, административный акт, принятый по окончании производства, является действительным также в его отношении и порождает его права и обязанности

Австрия

Общий акт об административных процедурах 1991 года

Лица, пользующиеся услугами, осуществляемыми органом власти либо на которые оказывает воздействие деятельность такого органа власти, являются вовлеченными лицами, и постольку, поскольку они вовлечены в дело на основании какого-либо юридического права либо юридического интереса, они являются сторонами

 

Швейцария

Закон об административных процедурах кантона Базель-Ланд (Швейцария) (1988)

Сторонами являются:
лица, чьи права и обязанности затрагивает распоряжение;
другие лица, организации или учреждения, если они воспользовались одним из имеющихся у них средств правовой защиты или если они по заявлению или официально привлечены к делу учреждением, издавшим распоряжение

Лица, организации и учреждения, о которых учреждению, издающему распоряжение, известно, что они имеют средство правовой защиты в отношении распоряжения, могут быть привлечены к делу

 

Действующий Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» не включает третьих лиц в число участников административной процедуры. Неурегулированность порядка участия третьих лиц в административной процедуре приводит к целому ряду негативных последствий. В частности, поскольку участниками административной процедуры могут быть только те лица, которые инициировали такую процедуру, то, соответственно, и право на обжалование в рамках Закона получает только заинтересованное лицо.

В результате, обжалование административного решения регулируется законодательством об административных процедурах, а обжалование этого же решения третьими лицами – законодательством об обращениях граждан и юридических лиц. Кроме того, тот факт, что третьи лица не включены в число участников административной процедуры, препятствует их надлежащему информированию о порядке осуществления процедуры, а также о результатах рассмотрения заявления заинтересованного лица и о принятом по его итогам решении.

Насколько оправдано такое ограничение круга заинтересованных лиц? На первый взгляд создается впечатление, что раздувание числа участников административной процедуры приведет к ее затягиванию, усложнению, увеличению количества слушаний, документов, необходимости уведомления большего числа лиц и т.д. Однако, как ни странно, подобный подход предопределен в первую очередь соображениями экономии времени и средств.

Многие административные решения, будучи адресованы конкретному субъекту, тем не менее, могут затрагивать права и свободы иных лиц. Например, решение о выделении земельного участка. Данное решение может затрагивать права третьих лиц, проживающих по соседству. Не будучи привлечены к участию в административной процедуре, те лишаются права представить свои соображения по существу осуществляемой процедуры. В результате итоговое решение принимается без учета всех обстоятельств, что может помимо всего прочего привести к ошибочности такого решения.

Находясь «снаружи» административной процедуры и не будучи допущенным к участию в принятии решения, лицо, чьи права, по его мнению, были нарушены вынесенным решением, неизбежно ставится перед поиском адекватных средств правовой защиты своих прав. Однако в связи с узким пониманием заинтересованного лица в административной процедуре (ограничение только лицами, инициировавшими административную процедуру), он даже не может обжаловать данное решение в рамках законодательства об административных процедурах.

Безусловно, он имеет право подать жалобу в рамках законодательства об обращениях граждан. Но здесь мы сталкиваемся с определенным парадоксом: вынесение административного решения и его обжалование заявителем будет регулироваться одним актом, а процедура обжалования этого же решения третьими лицами – другим. При этом для обеспечения полноценного права на обжалования такое лицо должно быть проинформировано в полном объеме о ходе осуществления административной процедуры, но поскольку оно не являлось участников процедуры сделать это затруднительно.

По нашему мнению, гражданам и организациям, чьи права и обязанности могут быть затронуты принимаемым административным решением, следует участвовать в рассмотрении административного дела уже на стадии поиска решения. Если они хотят повлиять на решение органов путем изложения новых фактов, соображений и собственной точки зрения, они должны иметь возможность сделать это своевременно, в ходе административной процедуры, ведущей к изданию административного акта. Задача законодательства об административных процедурах состоит в создании предпосылок к тому, чтобы не в вышестоящем органе или суде, а уже в ходе административной процедуры восстановить равновесие между учреждениями власти и заинтересованными лицами и обеспечить тем самым справедливое уравнивание частных и общественных интересов.

Вместе с тем включение третьих лиц в число участников административной процедуры требует одновременного решения вопроса о механизме привлечения их к участию в такой процедуре. Дело в том, что отнесение к числу заинтересованных лиц, кроме заявителей, иных лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются или могут быть затронуты принятым по делу решением, имеет определенные сложности, которые в первую очередь связаны с затруднительностью установления четкого круга таких лиц. Как выявить таких лиц? Что значит, их права могут быть затронуты принятым решением, и достаточно ли их простого заявления о том, что, возможно, их права могут быть нарушены?

Анализ зарубежного законодательства показывает, что, фактически, существует два способа привлечения третьих лиц к участию в административной процедуре: по инициативе административного органа и по инициативе самих третьих лиц. Представляется, что оба эти способа должны найти отражение в Законе. При наличии у административного органа, ответственного за осуществление административной процедуры, информации о том, что решение по процедуре может повлиять на права или обязанности конкретных лиц, административный орган должен привлечь их к участию в процедуре (направить копию заявления, предоставить время для изложения собственной позиции). В остальных случаях третье лицо может участвовать в административной процедуре на основании его заявления. Вместе с тем, если административный орган посчитает, что административное решение не затрагивает прав или обязанностей лица, подавшего указанное заявление, ему может быть отказано в участии в административной процедуре.

Помимо регулирования механизма привлечения третьих лиц к участию в административной процедуре необходимо также закрепление их прав и обязанностей. По общему правилу такие лица обладают аналогичными правами и несут одинаковые обязанности с заинтересованными лицами. Но есть и определенные отличия, которые вытекают из того факта, что вынесенное решение по административной процедуре в различной степени влияет на их права и обязанности. Например, третьи лица не могут отозвать заявление об осуществлении административной процедуры, они не обязаны оплачивать установленные платежи за подачу заявления.

Иные участники административной процедуры

Наряду с третьими лицами законодательству известны и другие участники административных процедур, которые не отражены в Законе. Так, для осуществления многих административных процедур требуется предварительное получение экспертного заключения. При этом в качестве экспертов (специалистов) могут выступать как работники уполномоченных органов, так и сторонних организаций.

Например, в пункте 34 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрено, что экспертиза проводится лицензирующим органом или юридическим лицом независимо от организационно-правовой формы, имеющими в своем составе специалистов соответствующей квалификации, либо физическим лицом соответствующей специальности и квалификации, подтверждаемых дипломом, аттестатом, свидетельством, удостоверяющими получение надлежащего образования, и документами, удостоверяющими стаж работы по определенной специальности, которым в соответствии с законодательством предоставлено право на проведение определенного вида экспертизы.

Однако, данный субъект не обозначен в Законе, не регламентированы его права и обязанности, не решен вопрос о возможности отвода и т.д. В результате такие вопросы либо решаются отдельно в каждом нормативном акте, регламентирующем отдельную административную процедуру, что помимо перегрузки нормативных предписаний порождает дополнительную возможность противоречий между соответствующими положениями, либо не регулируются вовсе.

В осуществлении практически всех процедур может участвовать переводчик. Однако ни в Законе, ни в большинстве нормативных актов не регламентирована возможность и порядок его участия в осуществлении административной процедуры. Даже в актах, предусматривающих возможность участия в процедуре переводчика, соответствующие предписания изложены весьма кратко.

В частности, пунктом 3 ст. 68 Закона Республики Беларусь от 22.07.2002 года «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» предусмотрено, что регистратор обязан объективно, всесторонне и полно разъяснить всем участникам сделки ее смысл и значение, права и обязанности сторон, предупредить о последствиях, дать разъяснения и по другим вопросам совершения регистрационного действия. Если кто-либо из участников сделки не владеет государственным языком, тексты оформляемых документов должны быть переведены ему переводчиком.

Факты, которые выступают в качестве основания принятия административного решения, как правило, устанавливаются на основании представленных или запрошенных документов и (или) сведений. Однако в отдельных процедурах предусмотрена возможность использования и свидетельских показаний, что объективирует возможность участия в административной процедуре и такого участника, как свидетель.

Для сравнения, в зарубежном законодательстве названные лица нередко включаются в число участников административной процедуры.

Так, в Законе Республики Армения «Об основах администрирования и административном производстве» предусмотрено, что вместе с участниками административного производства в административном производстве могут выступать также другие лица – свидетели, эксперты, переводчики, а также представители государственных органов и органов местного самоуправления.

В Законе Эстонии «Об административной процедуре» дополнительно регламентировано участие в административном деле переводчика.

Широко определяются участники административной процедуры и в Законе Кыргызстана «Об административных процедурах». Участники заседания – граждане, индивидуальные предприниматели или юридические лица, участвующие в отношениях, регулируемых Законом, в целях приобретения, удостоверения, регистрации или сохранения определенных правомочий, представители административного органа, а также эксперты, свидетели, переводчики и иные лица, содействующие правильному рассмотрению и разрешению административных дел. При этом Законом регулируются вопросы отвода экспертов, специалистов.

Выводы

Проведенный анализ свидетельствует о наличии оснований для расширения на законодательном уровне круга участников административной процедуры. К ним дополнительно могут быть отнесены третьи лица, эксперты (специалисты), переводчики, свидетели.

Особое внимание следует уделить третьим лицам, то есть тем лицам, которые не инициируют административную процедуру, но чьи права и обязанности могут быть затронуты вынесенным административным решением. Регламентация порядка их участия (порядка привлечения в административную процедуру), закрепление права обжаловать принятое административное решение и т.д. позволит создать дополнительные гарантии защиты их прав, а также обеспечить принятие административного решения с учетом всех существенных обстоятельств.