УДК 342.951:351.82

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И РАБОТА С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ

ЧУПРИС О.И.,

заместитель декана юридического факультета Белорусского государственного университета по образовательным инновациям и учебно-методической работе, доктор юридических наук, доцент

 

На основе анализа белорусского законодательства выявлены некоторые аспекты соотношения понятий «административная процедура» и «работа с обращениями граждан и юридических лиц». Административная процедура научно представлена как действие юридически значимого характера, совершаемое уполномоченным органом по факту рассмотрения отдельных видов заявлений, которые являются, в свою очередь, видом обращений граждан и юридических лиц. Высказаны научно обоснованные предложения о совершенствовании базовых положений законодательства в сфере предмета исследования.

 

The article deals with some aspects of a parity of concepts «administrative procedure» and «work with references of citizens and organisations» based on the analysis of Belarusian legislation, principles of these kinds of activity have been revealed. The administrative procedure has been considered as the action of legally significant character made by authorised body upon consideration of separate kinds of statements. These statements are a kind of references of citizens and organisations. The unity of principles of analyzed kinds of activity has been marked. Scientific grounds for the perfection of base positions of the legislation in sphere of an object of research have been produced.

Введение

Работа с обращениями граждан и осуществление административных процедур являются актуальными направлениями управленческой деятельности, нормативные правовые акты о которых находятся в стадии разработки. Эти виды деятельности тесно взаимосвязаны, и до принятия законодательства, регулирующего вопросы осуществления административных процедур, они проводились по единым правилам, установленным Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан» (далее – Закон об обращениях граждан) [1]. Однако с принятием в 2008 году Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» (далее – Закон об основах административных процедур) [2] эти виды деятельности были разграничены как принципиально различные, что поставило перед юридической наукой вопрос об оправданности такого подхода и возможности нивелирования законодательных неточностей путем совершенствования ключевых законодательных положений, касающихся понятийного аппарата.

Ввиду новизны предмета исследования он еще не был глубоко изучен в белорусской юридической науке. Вместе с тем ряд исследований в этой части проводился сотрудниками Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, которые в связи с вышеотмеченным обстоятельством относительной «свежести» Закона об основах административных процедур вполне могут быть дополнены новыми научными воззрениями.

Основная часть

Источником методологии научного анализа в данной работе будет выступать подход, заложенный в действующем законодательстве, который узко определяет административные процедуры как деятельность по работе с отдельными заявлениями граждан. В то же время в юридической науке, в том числе белорусской, и законодательстве зарубежных государств встречаются иные методологические подходы, согласно которым административные процедуры рассматриваются сквозь призму форм управленческой деятельности, например, в Законе Литовской Республики «О публичном администрировании», Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» [3, с. 4]. В белорусской науке на стадии обсуждения законопроекта также высказывалось мнение о сути административных процедур как правоприменительной деятельности по разрешению в соответствии с компетенцией различного рода индивидуальных дел, возникающих в связи и по поводу реализации функций органов государственного управления (государственных организаций), не связанных с привлечением к административной ответственности [4, с. 152].

Узкий подход к пониманию административной процедуры, положенный в основу белорусского законодательства, является отнюдь не бесспорным, поэтому на стадии формирования оно в этой сфере могло пойти по любому из указанных путей. Тем более что понятие «административная процедура» являлось новым для Беларуси. Традиционно в отношениях работы организаций, в том числе государственных органов, и граждан использовался термин «работа с обращениями», хотя правовое регулирование отдельных видов заявлений как формы обращений регламентировалось специальными нормативными правовыми актами, что, впрочем, справедливо и в настоящее время применительно к отношениям, регулируемым банковским, налоговым, таможенным, пенсионным законодательством. Начало современному законодательству об административных процедурах было положено Указом Президента Республики Беларусь от 13 сентября 2005 г. № 432 «О некоторых мерах по совершенствованию организации работы с гражданами в государственных органах, иных государственных организациях»*. Поэтому трудно согласиться с мнением Н.А.Савановича, называющего решение белорусского законодателя об использовании узкого подхода «компромиссным» ввиду того, что оно «основывается на сложившихся стереотипах обыденного сознания, в котором термин «административная процедура» прочно ассоциируется с таким атрибутом, как справка» [5].

______________________________

*Хотя понятие административной процедуры использовано в Национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь, одобренной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 марта 1997 г. № 255, в контексте ее понимания в широком смысле как управленческой деятельности (п. 5.6).

Не углубляясь более в позицию законодателя, а обращаясь к действующему Закону об основах административных процедур как фактическому правовому явлению, отметим в качестве одной из причин отсутствия единообразия, связей между понятиями «административная процедура» и «работа с обращениями граждан и юридических лиц», выступающими предметом анализа настоящей статьи, или отсутствия хотя бы элементов их корреляции пробел в закреплении в Законе об обращениях граждан понятия обращений или деятельности по работе с ними. Вместе с тем, как известно, ключевыми для уяснения сущности и соотношения правовых явлений выступают именно базовые законодательные определения.

В определении обращений, использованном в анализируемом Законе, а также в проекте Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц», внесенном Советом Министров Республики Беларусь, не выделены ключевые признаки, оно представлено через перечисление видов обращений в зависимости от их содержания: предложения, заявления, жалобы, также даются определения каждого из них. Иное законодательство, непосредственно регулирующее вопросы работы с обращениями, в частности Указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» [6], также не определяет это основное понятие, в то время как словари русского языка определяют обращение как просьбу к кому-нибудь [7, с. 388]. В этой связи можно отметить, что, действительно, обращения граждан и юридических лиц связаны с реализацией в индивидуальной или коллективной форме прав и свобод, предоставленных законодательством. С помощью обращений населением и организациями решаются основные жизненные вопросы, а право на обращение предоставлено Конституцией Республики Беларусь [8, ст. 40].

Анализ содержания этого права привел ученых к выводу о том, что оно включает в себя следующие правомочия субъектов: 1) право на критический анализ деятельности органов публичной власти; 2) право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; 3) право инициировать своими действиями принятие и отмену или изменение и дополнение нормативных правовых актов и иных решений органов публичной власти и их должностных лиц; 4) право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; 5) право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; 6) право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами [9, с. 6].

Особое внимание следует обратить на четвертое и шестое из перечисленных в списке правомочий, которым корреспондирует такой вид обращения, как заявление, что отражает его неоднородность. Эта неоднородность обоснованно отражена в проекте Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц». Вместе с тем заявления, содержащие ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, в соответствии с законодательством Республики Беларусь также разделяются на несколько видов: работа с которыми осуществляется по правилам, установленным Законом об обращениях граждан, работа с которыми осуществляется в соответствии с Законом об основах административных процедур, работа с которыми осуществляется по правилам, установленным иным (специальным) законодательством.

При этом в Законе об основах административных процедур понятие заявления дано через понятие обращения, но с указанием цели – осуществление административной процедуры («письменное или устное обращение заинтересованного лица в уполномоченный орган за осуществлением административной процедуры») [2, ст. 1].

Вместе с тем оба закона, несмотря на различия в подходах к названию (одно название содержит материальную составляющую, а другое – процессуальную составляющую), своим содержанием имеют процесс – порядок работы с обращениями. Но Закон об основах административных процедур сферой своего регулирования имеет порядок работы с отдельной группой заявлений, результатом которой выступает совершение юридически значимых действий, названных в определении административной процедуры [2, ст. 1].

То есть поступление в государственный орган (организацию) или иной уполномоченный орган обращения независимо от формы и вида является основанием для осуществления процесса работы с ним и принятия решения по факту его рассмотрения. При этом гражданин или юридическое лицо, подающие обращение, включая такой его вид, как заявление, не задумываются над разницей этих процессов в смысле специфики их правового регулирования и отдельных особенностей каждого из них. Важно, что во всех случаях обращения реализуются конституционные права и свободы, а сам процесс «обеспечивает взаимодействие (связь) гражданина и власти» [10, с. 335].

С точки зрения науки управления, не должна прослеживаться и существенная разница в самих процессах (как при рассмотрении заявлений, так и при рассмотрении жалоб на вынесенные решения), поскольку они касаются, по сути, одного явления – работы с обращениями, имеют общие основы, в том числе принципы, осуществляются между одними и теми же видами субъектов, занимают единое место в системе административного (управленческого) права. Их общим признаком выступает необходимость разрешения индивидуальных дел, связанных с применением конституционных и административных правовых норм к конкретным жизненным ситуациям и осуществлением в связи с этим руководящих, распорядительных, координационных и оперативно-исполнительных действий, а также принятием решений полномочными органами и должностными лицами и (или) совершением юридически значимых действий. При этом также не имеет значения, в отношении физических или юридических лиц эта процессуальная деятельность осуществляется. Единственным критерием их разграничения служит собственно вид обращения – отдельная группа заявлений. О совмещении сфер правового регулирования двух родственных Законов свидетельствует порядок разграничения их пределов, вытекающий из законодательства и складывающийся на практике. Так, при поступлении обращения в уполномоченный орган в первую очередь выясняется, может ли быть осуществлена административная процедура в соответствии с перечнем, установленным Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» [11], и в зависимости от разрешения этого вопроса дальнейшая работа ведется в пределах, установленных либо Законом об основах административных процедур, либо Законом об обращениях граждан.

Отдельные особенности, установленные в настоящее время этими законами, не затрагивают сути этих видов процессуальной деятельности, а имеющиеся различия в законодательном регулировании в большинстве своем искусственно выделены. Они могут быть нивелированы в едином акте, а особенности работы также найдут свое отражение в нем.

Обращаясь к основному определению Закона об основах административных процедур – понятию этих процедур, следует сделать некоторые критические замечания. Во-первых, оно чрезмерно громоздко, что не соответствует правилам юридической техники. Во-вторых, оно не отражает реального единства различных групп заявлений как обращений, несмотря на раздельность правового регулирования этих групп. В-третьих, в существующем определении законодатель попытался объединить все возможные признаки, характеризующие административную процедуру: ее существование как деятельности, субъектов, основания, последствия осуществления и юридическую форму. Подобное совмещение допустимо (и даже желательно) для развернутых научных определений, зачастую показывающих связи отдельных признаков объекта исследования. Введение подобного определения в Закон об основах административных процедур, как представляется, было обосновано необходимостью утверждения на законодательном уровне отличий этого вида деятельности от родственных ему видов. В-четвертых, данное определение не в полной мере соответствует содержанию всего Закона в части закрепления в нем понимания административной процедуры как совокупности ряда действий уполномоченных органов.

Считаем возможным предложить корректировку данного определения с учетом следующих научных представлений.

В первую очередь в определении зафиксировано, что процедура – это деятельность, а основанием для ее осуществления служит заявление заинтересованного лица (хотя, как отмечалось в науке еще на стадии обсуждения законопроекта [4, c. 140], в качестве основания следует признать также инициативу государственного органа).

Поскольку заявление – это ходатайство о реализации объективно закрепленных в нормах права прав, свобод и законных интересов, которые приобретают характер субъективных прав и обязанностей на основе их официального установления, изменения, прекращения и т.д., то логично отметить, что заинтересованное лицо и ходатайствует об этом, что следует отразить в определении применительно к заявлению, а не к деятельности уполномоченного органа.

В то же время уполномоченный орган на основе рассмотрения заявления принимает административное решение об удовлетворении заявления или его неудовлетворении, как это и указано в ст. 24 Закона об основах административных процедур.

Юридически значимым последствием этого рассмотрения выступает совершение административной процедуры (по содержанию действующего Закона [2, ст. 24, ч. 1 ст. 44]). Исключительный перечень видов административных процедур установлен в Указе Президента Республики Беларусь № 200 [11]. В контексте этого Указа и всего смысла Закона (за исключением его определения) административная процедура есть действие юридически значимого характера, юридической формой которого выступает определенный документ (справка, решение или др.).

Однако до совершения этого юридически значимого действия (административной процедуры) могут реализовываться организационные формы, которые в большинстве своем и описаны в анализируемом Законе. Именно поэтому понятие «административная процедура» как юридическое последствие (действие юридически значимого характера) употребляется только в первом разделе Закона, а порядок работы уполномоченного органа сводится к рассмотрению заявления, вынесению и исполнению административного решения (причем административное решение устанавливает возможность или невозможность осуществления административной процедуры).

В связи с вышеизложенным предлагается уточнить законодательное определение административной процедуры следующим образом:

«Административная процедура – действие юридически значимого характера, совершаемое уполномоченным органом по факту рассмотрения отдельных, предусмотренных законодательством, видов заявлений об установлении (предоставлении, удостоверении, подтверждении, регистрации, обеспечении), изменении, приостановлении, сохранении, переходе или прекращении прав и (или) обязанностей.

Осуществление административной процедуры оформляется принятием решения, выдачей документа (его принятием, согласованием, утверждением), внесением официальных записей».

Считаем нецелесообразным уточнять в Законе форму официальных записей – учет, регистрация и т.п. – или называть способы исполнения вынесенных решений – предоставление имущества, денежных средств, услуг. Эти формы и способы названы в Указе Президента Республики Беларусь № 200 [11].

Статью вторую, определяющую сферу отношений, регулируемых Законом, следует специально разделить на две части, указав в первой части, что сферой действия настоящего Закона является установление порядка работы с отдельной группой обращений граждан – заявлениями, результатом рассмотрения которых является осуществление административной процедуры. Специально также следует отметить, что порядок работы с иными обращениями регламентируется общим законодательством об обращениях граждан и юридических лиц. Такое решение позволит показать, что законодательство, определяющее административные процедуры, является специальным по отношению к общему законодательству об обращениях граждан. Во второй части анализируемой статьи следует разграничить сферы Закона об основах административных процедур и сферы иного законодательства.

При подобных законодательных решениях определение заявления заинтересованного лица, данное в ст. 1 действующего Закона об основах административных процедур, необходимо исключить.

Заключение

Таким образом, понятия «административная процедура» и «работа с обращениями граждан и юридических лиц» являются родственными, что может быть отражено в законодательных определениях этих видов деятельности, а также в определении сфер отношений, подлежащих законодательному регулированию. Значит, регламентирующие их законы подлежат совершенствованию. Вместе с тем полагаем, что данное решение является временным. В дальнейшем в условиях стабилизации правовых отношений в сфере осуществления административных процедур, уменьшения их количества, использования средств электронного общения между государственными органами и обращающимися, а значит, снижения их актуальности вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан и юридических лиц и административными процедурами, целесообразно будет регулировать единым законом.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Об обращениях граждан: Закон Респ. Беларусь, 6 июня 1996 г., № 407-XIII: в ред. Закона Респ. Беларусь от 01.11.2004 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

2. Об основах административных процедур: Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

3. Кулеш, Н.Н. Сравнительно-правовой анализ законодательства стран СНГ в сфере регулирования административных процедур / Н.Н. Кулеш. – Минск, 2007. – 23 с. // Офиц. Интернет-портал Нац. центра зак-ва и правовых исследований Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.center.gov.by/debur/docs/info/analysis_CIS.pdf. – Дата доступа: 31.03.2011.

4. Чуприс, О.И. Развитие законодательства об административных процедурах в Республике Беларусь / О.И. Чуприс // Белорус. государственность и развитие нац. правовой системы: от Статута 1588 года до современной Конституции: материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 11–12 марта 2008 г. / редкол.: Г.А. Василевич [и др.]. – Минск: Веды, 2008. – С. 137–140.

5. Саванович, Н.А. Административные процедуры в Республике Беларусь / А.Н. Саванович // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

6. О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц: Указ Президента Респ. Беларусь, 15 окт. 2007 г., № 498: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 11.12.2009 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

7. Ожегов, С.И. Словарь русского языка: ок. 52 000 слов / С.И. Ожегов; под общ. ред. C.П. Обнорского. – 3-е изд. – М.: Гос. изд-во иностр. и нац. словарей, 1975. – 848 с.

8. Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 г., № 2875-XII (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.) // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.

9. Скрябина, М.В. Реализация конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / М.В. Скрябина. – СПб., 2007. – 230 c.

10. Василевич, Г.А. Конституционное право Республики Беларусь: учеб. / Г.А. Василевич. – Минск: Книжн. Дом, 2010. – 768 с.

11. Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан: Указ Президента Респ. Беларусь, 26 апр. 2010 г., № 200: в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 21.01.2011 г. // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.