ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

Е.В.ЖИГАЛКО

На основе анализа наиболее типичных определений термина «принцип» обосновывается и предлагается авторское понятие принципов осуществления административных процедур, формулируются их основные признаки. В статье рассмотрены основные принципы осуществления административных процедур, закрепленные в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур», обосновывается необходимость их расширения посредством включения ряда дополнительных принципов, а также предлагается классификация принципов осуществления административных процедур, в которой наиболее полно отражается их система.

 

В системе исходных начал реализации административных процедур в Республике Беларусь важное место занимают принципы, которые одновременно являются одним из составляющих элементов института законодательства об административных процедурах. Проблема принципов осуществления административных процедур, к сожалению, недостаточно изучена и недостаточно разработана как в науке административного права, так и в законодательстве республики. Поэтому автор статьи в целях дальнейшего совершенствования законодательства в данной области ставит перед собой решение следующих задач: во-первых, установить точное определение термина «принципы осуществления административных процедур», во-вторых, дать им развернутую характеристику и, в-третьих, попытаться их классифицировать и систематизировать.

Непосредственное обращение к этимологии дефиниции «принцип» (от латинского principium) указывает на его значение как «основы», «начала», что позволяет употреблять его в следующих смыслах:

1) основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности;

2) внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения;

3) основа устройства какого-либо механизма, прибора, установки [1, с. 476].

В словаре русского языка С.И.Ожегова под принципом понимается «основное, исходное положение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы» или «убеждение, взгляд на вещи», «основная особенность в устройстве чего-нибудь» [2, с. 594]. В юридическом энциклопедическом словаре принципы права трактуются как исходные основополагающие начала, которые характеризуют содержание, основы и закрепленные в праве закономерности, направляют весь механизм правового регулирования общественных отношений, предопределяют правотворческую и правоприменительную деятельность, являются основным критерием законности, влияют на правосознание, укрепляют правопорядок. Подразделяются на общие, которые охватывают всю национальную систему права определенного государства; межотраслевые, которые распространяются на группу отраслей права; отраслевые, которые характеризуют содержание одной отрасли права [3, с. 448].

Общая теория права рассматривает принципы права в виде комплекса идей, закрепленных в законе [4, с. 261]. Однако отдельные отрасли права выработали самостоятельные подходы к определению сущности принципов.

Так, В.И.Бородянский говорит о том, что принципы гражданского права – это обусловленные объективными потребностями развития экономических отношений и официально институицированные основные начала (идеи), определяющие сущность и содержание структурных элементов данной отрасли права, а также деятельности по их законодательному закреплению и реализации [5, с. 19].

В уголовном праве под принципами понимаются выраженные в уголовном законодательстве требования к законотворческой, правоприменительной деятельности и к поведению граждан …, обусловленные задачами борьбы с преступностью и представляющие собой положения, определяющие содержание всей или значительной совокупности правовых норм и интегрирующие их в единую систему уголовного права [6, с. 34].

Как утверждают некоторые ученые в области административного права, проблема принципов не нашла здесь достаточного отражения и разработки [7, с. 7]. Данное обстоятельство в некотором роде накладывает отрицательный отпечаток и на проблему принципов осуществления административных процедур. Поэтому выявление общей сущности изучаемого явления, а именно установление этимологии термина «принцип», анализ его смысловых значений, а также изучение характерных особенностей использования в различных отраслях права первоначально позволяют сформулировать определение принципов осуществления административных процедур как основополагающих начал, идей, в некотором роде даже правил, предназначенных для руководства при осуществлении той или иной административной процедуры уполномоченным государственным органом, а также направленных на защиту и реализацию прав и обязанностей граждан и юридических лиц.

Необходимость закрепления принципов осуществления административных процедур в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур» не вызывает сомнения, поскольку они представляют особый механизм, обеспечивающий воплощение конституционных ценностей в административно-процедурных нормах [8, с. 10], а также приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению [9, с. 92]. Принципы должны быть «работающими». Для этого в тексте Закона их содержание подлежит наиболее полному раскрытию. Важно также, чтобы с принципами были согласованы, жестко связаны все предписания, содержащиеся в законодательном акте.

Учитывая достаточно большое значение правовых принципов, можно отметить, что качество Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» и эффективность его правового регулирования во многом зависит от того, как в нем сформулированы и раскрыты принципы осуществления административных процедур. Выражаясь более конкретно: какие принципы, такой и закон.

Закрепление принципиальных положений в тексте закона влечет обязанность их соблюдения абсолютно всеми субъектами административно-процедурных отношений. В то же время в научной литературе отмечается, что «эффективность, действенность регулятивного влияния принципов зависит от профессионализма лиц, которые их реализуют» [10, с. 17]. Соответственно указанное обстоятельство может повлечь переход положений, относящихся к принципам осуществления административных процедур, в категорию «мертвых» положений закона. Для предотвращения подобной ситуации недостаточно прямой взаимосвязи между принципами и конкретными нормами нормативного правового акта, требуются также квалифицированные и профессиональные кадры.

Все вышеизложенное позволяет сформулировать следующие признаки принципов осуществления административных процедур:

1) представляют собой административно-процедурные нормы общего характера;

2) выражают необходимую меру справедливого и должного при осуществлении административной процедуры;

3) закреплены в нормативном правовом акте в виде специально посвященной им статьи (статьи 4 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур»).

Развитие института административных процедур в рамках построения демократического правового государства приобретает особую значимость и требует закрепления за осуществлением административных процедур общих принципов последнего, к которым относятся законность, гласность, демократизм, приоритет прав и свобод граждан, равенство перед законом и др.

Некоторые из этих принципов нашли закрепление в статье 4 Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур». Большой заслугой разработчиков данного Закона является выявление и раскрытие сущности каждого закрепленного ими принципа.

Всеобъемлющим принципом является принцип законности. Законность – сложное и многоплановое явление, которое в конечном счете сводится к необходимости точной, своевременной и полной реализации всех правовых предписаний всеми носителями юридической обязанности. Как отмечено в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур», «законность – осуществление уполномоченным органом административных процедур в пределах его компетенции и в строгом соответствии с требованиями» [11]. Действительно, и мы согласны с тем, что, соблюдая принцип законности при осуществлении той или иной административной процедуры, уполномоченный государственный орган должен, во-первых, руководствоваться действующим законодательством и, во-вторых, осуществлять свои функции только в рамках предоставленных им полномочий.

Положительное влияние на деятельность государственных органов, связанную с осуществлением административных процедур, оказала бы система норм об ответственности должностных лиц за нарушение указанного принципа (при установлении факта нарушения и признания произведенной процедуры недействительной).

Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» устанавливает также такие принципы, как равенство заинтересованных лиц перед законом, заключающееся в том, что при осуществлении административных процедур граждане равны перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям, а юридические лица – независимо от огранизационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности и места нахождения; и приоритет интересов заинтересованных лиц, определяющий, что в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта административные решения уполномоченными органами должны приниматься исходя из максимального учета интересов обратившихся лиц. С филологической позиции употребление в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур» словосочетания «приоритет интересов заинтересованных лиц» не совсем корректно. Более удачным представляется использование словосочетания «приоритет интересов обратившихся лиц» или «приоритет прав и свобод заинтересованных лиц».

Указанные общие принципы, закрепленные в указанном Законе, черпают свою основу из базовых принципов правового государства. Этот перечень общих принципов не должен рассматриваться как исчерпывающий в связи с тем, что в ряде случаев законодатель может не видеть необходимости в закреплении в нормативном правовом акте принципов, которые и без того являются очевидными. По-видимому, к таковым принципам при подготовке и принятии Закона Республики Беларусь «Об основах административных процедур» законодатель отнес общие принципы гуманизма, демократизма, верховенства закона и т.п.

Среди отраслевых принципов Закон называет лишь принцип открытости (гласности) административной процедуры, который предоставляет возможность заинтересованному лицу знакомиться с материалами, связанными с рассмотрением своего заявления, и принимать участие в рассмотрении такого заявления лично или через своих представителей. Право на информацию должно быть предоставлено каждому заинтересованному лицу, кроме случаев установления ограничения доступа к такой информации в соответствии с законодательством. Данное положение необходимо отразить в Законе «Об основах административных процедур» с целью сохранения государственной, коммерческой, служебной тайны, обеспечения тайны усыновления, а также защиты неприкосновенности частной жизни и в иных случаях, предусмотренных законодательством.

К системе отраслевых принципов осуществления административных процедур можно было бы отнести такие принципы, как обеспечение защиты прав и свобод; уважение чести и достоинства личности, деловой репутации; языка, на котором осуществляется административная процедура.

Выделение в рамках административного процесса самостоятельного института административных процедур позволило выявить так называемые институциональные принципы, к которым согласно Закону Республики Беларусь «Об основах административных процедур» относятся:

– оперативность и доступность административной процедуры, т.е. осуществление административной процедуры в кратчайшие сроки с представлением заинтересованным лицом в уполномоченный орган минимального количества документов и (или) сведений для осуществления административной процедуры;

– заявительный принцип одного окна, который характеризует один из наиболее эффективных способов рассмотрения обращений граждан. Данный принцип Закон рассматривает как обращение заинтересованного лица с заявлением в один уполномоченный орган с документами и (или) сведениями, необходимыми для осуществления административной процедуры, которые могут быть представлены только заинтересованным лицом;

– сотрудничество при осуществлении административных процедур, которое способствует реализации заявительного принципа одного окна, а также оперативности осуществления административных процедур. Принцип сотрудничества основывается на взаимодействии уполномоченных органов с другими государственными органами, иными организациями при осуществлении административных процедур посредством направления запросов и получения документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административных процедур, а также в других формах.

Полагаем, что для выявления сущности административных процедур, правильного осуществления действий со стороны уполномоченного государственного органа недостаточно указания в Законе трех институциональных принципов. Целесообразно в качестве примера привести некоторые дополнительные принципы, в некотором роде даже в чем-то уникальные для нашей правовой системы.

В нормативных правовых актах ряда зарубежных государств, регулирующих административные процедуры, закреплены и слаженно действуют на практике некоторые принципы, которые могут быть заимствованы и нашим государством. Среди них:

– принцип правового доверия [12]: заинтересованные лица должны быть уверенными в том, что действия уполномоченного государственного органа являются законными и последовательными. Ошибки должностных лиц, в допущении которых заинтересованное лицо не виновно, не должны вызывать для него неблагоприятных последствий;

– принцип запрещения произвола [12]: любое действие (бездействие) уполномоченного государственного органа, если оно не обосновано никакими аргументами, является бессмысленным и не преследует никакой цели, противоречит справедливости, грубо нарушает общепризнанные принципы права, запрещается;

– принцип самостоятельности и непосредственности [13; 14]: уполномоченный государственный орган обязан самостоятельно осуществить административную процедуру в пределах его компетенции, постороннее воздействие, вмешательство в его деятельность иных лиц недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность;

– принцип экономичности, эффективности и прозрачности [14; 15]: административная процедура должна носить целенаправленный характер, проводиться без неоправданных задержек и избыточных финансовых расходов, не наносить ущерба законным правам и интересам лица;

– принцип единства требований административных процедур для всех государственных органов [15].

Отдельно, вероятно, необходимо выделить принцип запрета сверхформализма, который является чрезвычайно важным в контексте противодействия бюрократическим барьерам ввиду принятия Директивы Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» [16].

Вся указанная совокупность правовых принципов осуществления административных процедур в Республике Беларусь нуждается в четкой и строгой классификации, которую можно провести по различным основаниям. Так, по степени общности (абстрактности) были выделены и проанализированы общеправовые, отраслевые и институциональные принципы осуществления административных процедур.

Некоторые российские ученые-административисты предлагают в зависимости от объекта правового регулирования дифференцировать принципы административных процедур на два вида: организационные (принцип компетенции, равенство всех лиц, участвующих в административном деле перед законом и перед органом, разрешающим дело, диспозитивности и публичности, ответственности органа (должностного лица) и лиц, участвующих в деле за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений) и функциональные (транспарентность, формальная истина, процессуальная экономия) [17, с. 8].

Тем не менее ни одна из рассмотренных нами классификаций не включает полную систему принципов осуществления административных процедур, так как не отображает внутренние и внешние взаимосвязи между ними. Среди принципов осуществления административных процедур обнаруживаются взаимосвязи «вертикального» и «горизонтального» характера.

Горизонтальные взаимосвязи проявляются в ходе правоприменения как связи одного уровня (линейные связи). В этом смысле соблюдение одних принципов является условием реализации других принципов. Нарушение одного принципа становится причиной нарушения других, но не всех, ибо линейные связи зачастую являются односторонними [18, с. 69]. Примером такой односторонней связи может послужить отношение между принципом равенства заинтересованных лиц перед законом и заявительным принципом одного окна. Если при осуществлении административных процедур обеспечение равенства заинтересованных лиц перед законом служит реальной предпосылкой обеспечения без дискриминации права на обращение любого заинтересованного лица с заявлением в уполномоченный орган, то, напротив, нарушение последнего не всегда связано с нарушением принципа равенства заинтересованных лиц перед законом. Аналогичным примером может служить обеспечение сотрудничества между государственными органами, которое способствует оперативности и доступности административных процедур и т.д.

Ввиду изложенного, горизонтальные (линейные) связи недостаточны для показа целостности единства системы принципов. Этот недостаток восполняют вертикальные связи между принципами разных уровней, которые отвечают требованиям адекватности, полноты, непротиворечивости и независимости.

Адекватность теоретической системы предполагает такой уровень обобщенности входящих в нее принципов, который позволяет отразить качественно-определенные свойства исследуемого объекта. Чрезмерно высокий уровень обобщенности ведет к утрате возможности адекватно отразить необходимые существенные свойства объекта. Недостаточный уровень обобщения неизбежно ведет к дроблению принципов на такие положения, которые не имеют признаков, присущих принципу.

Полнота теоретической системы требует наличия в ней такого количества принципов, которое позволяет логически доказать, объяснить правомерность нахождения в данной отрасли (подотрасли, институте) права любой нормы.

Непротиворечивость системы принципов означает отсутствие в ней исключающих друг друга принципов.

Независимость системы принципов предполагает выявление у каждого составляющего ее принципа собственного, относительно автономного содержания, не пересекающегося с содержанием других принципов.

Полагаем, что наиболее полную систему принципов осуществления административных процедур представляет классификация, основанная на направленности правового воздействия административных процедур. В зависимости от предложенного критерия принципы осуществления административных процедур можно подразделить на: 1) обращенные к уполномоченному государственному органу (законность, сотрудничество при осуществлении административных процедур, запрещения произвола); 2) направленные на заинтересованных лиц (равенство заинтересованных лиц перед законом, приоритет интересов заинтересованных лиц, принцип правового доверия); 3) относящиеся непосредственно к административной процедуре (открытость административной процедуры, ее оперативность и доступность, принцип экономичности, эффективности и прозрачности, а также принцип одного окна).

На основании проведенного в данной статье исследования, посвященного проблеме принципов осуществления административных процедур, установлено, что основополагающие начала, идеи, правила, предназначенные для руководства при осуществлении той или иной административной процедуры уполномоченным государственным органом, а также направленные на защиту и реализацию прав и обязанностей граждан и юридических лиц, составляют их содержание (понятие). В настоящее время необходимость закрепления принципов в Законе Республики Беларусь «Об основах административных процедур» не вызывает сомнения. В зависимости от точности формулировки и закрепления в нем их содержания будет зависеть качество и исполнимость самого закона. Поэтому целесообразно статью 4 данного Закона дополнить следующими институциональными принципами: 1) принципом правового доверия; 2) принципом запрещения произвола; 3) принципом самостоятельности и непосредственности; 4) принципом экономичности, эффективности и прозрачности; 5) принципом единства требований административных процедур для всех государственных органов; 6) принципом запрета сверхформализма. Вся совокупность правовых принципов осуществления административных процедур нуждается в четкой и строгой систематизации, которую способна обеспечить классификация принципов на основе критерия направленности правового воздействия административных процедур.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. Словарь иностранных слов. – 16-е изд. – М.: Рус. яз., 1988. – 624 с.

2. Ожегов, С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / С.И. Ожегов; под ред. Н.Ю. Шведовой. – 23-е изд., испр. – М.: Рус. яз., 1990. – 917 с.

3. Юрыдычны энцыклапедычны слоўнік / Беларус. энц.; рэдкал.: С.В. Кузьмін (гал. рэд.) [і інш.]. – Мінск: БелЭн, 1992. – 636 с.

4. Алексеев, С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. – М.: Юрид. лит., 1981. – Т. 1. – 361 с.

5. Бородянский, В.И. Гражданское право. Принципы и нормы: учеб. пособие / В.И. Бородянский; под ред. Н.М. Коршунова. – М.: Книжный мир, 2004. – 96 с.

6. Филимонов, В.Д. Принципы уголовного права / В.Д. Филимонов. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. – 139 c.

7. Бельский, К.С. О принципах административного права. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы / К.С. Бельский // Государство и право. – 1998. – № 8. – С. 5–32.

8. Зюзин, В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в РФ: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / В.А. Зюзин; Ин-т гос. и права РАН. – М., 2007. – 24 с.

9. Зажицкий, В.И. Правовые принципы в законодательстве РФ / В.И. Зажицкий // Государство и право. – 1996. – № 11. – С. 92–98.

10. Колодій, А.М. Принципи права Украіни / А.М. Колодій. – Киiв: Юрінком Інтер, 1998. – 206 с.

11. Об основах административных процедур: Закон Респ. Беларусь, 28 окт. 2008 г., № 433-З // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – Минск, 2008.

12. Административно-процессуальный закон: Закон Респ. Латвия, 25 окт. 2001 г.: с изм. и доп.: текст по состоянию на 26 окт. 2006 г. // Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. – 2008. – Режим доступа: http://ncpi.gov.by/ncla/debur/docs/law/latvia_rus.htm. – Дата доступа: 10.11.2008.

13. Об административных процедурах: Федеральный закон Швейцарской Конфедерации, 20 дек. 1968 г. // Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. – 2008. – Режим доступа: http://ncpi.gov.by/ncla/debur/docs/law/swiss_rus.htm. – Дата доступа: 10.11.2008.

14. Об административной процедуре: Закон Эстонской Респ., 6 июня 2001 г.: в ред. Закона Эстонской Респ. от 03.12.2003 // Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. – 2008. – Режим доступа: http://ncpi.gov.by/ncla/debur/docs/law/administrative_act_est_rus.htm. – Дата доступа: 02.09.2008.

15. Об административных процедурах: Закон Респ. Казахстан, 27 нояб. 2000 г., № 107-II: в ред. Закона Респ. Казахстан от 12.03.2004 // Агентство Респ. Казахстан по делам гос. службы [Электронный ресурс]. – 2008. – Режим доступа: http://www.kyzmet.kz/?lang=ru&id_1=2&id_2=1&id_3=5. – Дата доступа: 05.09.2008.

16. О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата: Директива Президента Респ. Беларусь, 27 дек. 2006 г., № 2 // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». – Минск, 2008.

17. Дегтярева, Е.А. Административные процедуры: автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.14 / Е.А. Дегтярева; Ростовский гос. экон. ун-т. – Ростов-на-Дону, 2007. – 25 с.

18. Уголовный процесс: учебник для юридических высших учебных заведений / Н.Н. Ахтырская [и др.]; под ред. В.И. Радченко. – М.: Юстицинформ, 2003. – 744 с.